Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера - Наталья Жаворонкова

Н. Г. Жаворонкова

Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера

Под редакцией доктора юридических наук профессора И. О. Красновой

Автор:

Жаворонкова Н. Г. – кандидат юридических наук, доцент кафедры аграрного и экологического права МГЮА

© Н. Г. Жаворонкова, 2007

© ИД «Юриспруденция», 2007

Глава 1. Методологические основы правового обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях

1.1. Понятийный аппарат обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях

Высокие темпы развития техногенной сферы, повышение роли человеческого фактора в ней, увеличение потребления человеком природных ресурсов, а также отсутствие устойчивой связи «человек – природа – общество» стали причинами множества природных и техногенных катастроф в XX и XXI вв. Человечество, все более и более вмешиваясь в природную среду и изменяя ее в соответствии со своими безграничными потребностями, остается относительно беззащитным перед разрушительным воздействием крупномасштабных чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

По данным ООН, за последние 20 лет на нашей планете в результате стихийных бедствий и катастроф погибли более 3 миллионов человек. На территории России в 2005 г. произошло 2720 чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. В результате чрезвычайных ситуаций погибли 5637 человек, пострадали 4 945 523 человека.[1] То, что указанные тенденции имеют высокие темпы развития сегодня, позволяет с большой долей уверенности полагать, что в XXI в. ситуация в лучшую сторону не изменится, а, наоборот, будет усугубляться, неся новые угрозы существованию и развитию человеческого общества. В свете этого государство как институт, имеющий целью поддержание целостности общества и его развитие, берет на себя основные обязательства, связанные с предупреждением негативных последствий жизнедеятельности общества, смягчением их наступления и защитой от них населения и территорий.

Явления и катастрофы природного и техногенного характера, опасные для жизни и здоровья людей, в российской правовой доктрине именуются чрезвычайными ситуациями. По данным Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России), ежегодно доля чрезвычайных ситуаций растет на 5–7 %. Вместе с ростом числа чрезвычайных ситуаций растет их негативное влияние на окружающую среду. В целом роль чрезвычайных ситуаций в обеспечении экологической безопасности трудно оценить, но ущерб, наносимый ими здоровью человека и природной среде, вполне сопоставим с ущербом, причиненным загрязнением окружающей среды от деятельности крупных промышленных предприятий.

Вопрос об упорядочении терминологии в области обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях начал обсуждаться детально только в последнее время. В настоящий момент в этой области отсутствует единый методологический подход к пониманию тех или иных дефиниций в сфере различных аспектов обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях.

Вместе с тем единый, качественный терминологический аппарат предопределяет возможность унифицированного подхода к пониманию проблем обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях, необходимого для дальнейшего развития и совершенствования законодательства и иного нормативно-правового регулирования в данной сфере общественных отношений. Противоречивость, некомплексность, а зачастую и отсутствие необходимой легальной терминологии порождают значительные проблемы как с точки зрения эффективности юридической техники при разработке нормативной базы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, так и с точки зрения правоприменительной практики. Причем важнейшая правоприменительная проблема заключается в точной квалификации чрезвычайной ситуации, которая должна определять экономические механизмы в сфере снижения рисков и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций, включая компенсационные издержки на восстановление нарушенного экономического потенциала пострадавшей территории, проведение экологических мероприятий, оказание помощи пострадавшему населению. Но самое важное: точная юридическая квалификация чрезвычайной ситуации должна определять всю стратегию действий уполномоченных юридических и должностных лиц, а также стратегию поведения населения в зоне чрезвычайной ситуации. Понятие и уровень чрезвычайной ситуации, установленный в соответствии с данной юридической квалификацией, должны определять:

– масштабы и порядок действий органов государственной власти на уровне Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных организаций (например, общественных формирований спасателей), включая определение стратегии и тактики поведения всех юридических лиц и населения в зоне чрезвычайной ситуации;

– характер и порядок действий специально уполномоченных государственных органов в области обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях, стратегию и тактику их поведения в зоне чрезвычайной ситуации;

– размер и характер государственных компенсаций (финансовых и материальных) пострадавшим территориям (включая восстановление нарушенных свойств окружающей природной среды) и населению из специализированных бюджетных фондов предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

– размер компенсаций страховых компаний юридическим и физическим лицам при страховании гражданско-правовой ответственности при чрезвычайных ситуациях.

Так, по мнению Б. Н. Порфирьева, первое, с чем сталкивается исследование проблем обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях, – это что вкладывается в само понятие «чрезвычайная ситуация»? Как выделить эти ситуации среди огромного разнообразия происходящих в мире процессов и явлений? Какие признаки, характерные для чрезвычайных ситуаций, позволяют говорить о них как об особом явлении, затрагивающем интересы всего общества?[2]

В настоящее время отсутствует единый понятийный аппарат в области обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях. Ряд базовых понятий содержится в комплексе законодательных и иных нормативно-правовых актов, таких, как законы «О безопасности» 1992 г., «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» 1994 г., «Об охране окружающей среды» 2002 г., «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» 1997 г., «Об аварийно-спасательных работах и статусе спасателей» 1995 г.; постановление Правительства Российской Федерации «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» 1996 г.; система государственных стандартов группы «Безопасность в чрезвычайных ситуациях», и в иных нормативно-правовых документах.

Главной методологической основой понятийного аппарата безопасности является Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446–1 «О безопасности», определяющий безопасность как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.

Под жизненно важными интересами понимается совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства.

Угрозы определяются как совокупность условий и факторов, создающих опасность для жизненно важных интересов личности, общества и государства.

При описании этих угроз необходимо рассматривать факторы опасности: во-первых, в контексте конкретной экономической, социальной, экологической и технологической ситуации; во-вторых, в динамике их изменений (в частности, и от погодно климатических условий); в-третьих, во взаимодействии с другими факторами опасности, учитывая наличие технических систем защиты, имеющегося уровня подготовки и информированности персонала и населения, степени владения руководящих кадров методами управления риском. В зависимости от состояния всех этих условий проявления факторы опасности будут представлять большую или меньшую угрозу для жизни и здоровья населения, природной среды и безопасности хозяйственных объектов. Изменение каждого из этих условий во времени и в пространстве может коренным образом изменять степень угрозы, переводя ее из потенциальной угрозы в реальную и наоборот.[3]

Для обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства, защищенности окружающей природной среды от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий, уровень экологической безопасности должен быть адекватен степени угрозы, а это требует точной оценки как уровня безопасности, так и степени угрозы.