Гражданско-правовая ответственность публичных субъектов: опыт межотраслевого исследования - Ирина Кабанова

В том случае, когда в цепи последовательно развивающихся событий между противоправным поведением лица и убытками не существует каких-либо обстоятельств, имеющих значение для гражданско-правовой ответственности, налицо прямая причинная связь. Однако если между противоправным поведением лица и убытками имеют место обстоятельства, которым закон придает значение в решении вопроса об ответственности (действия третьих лиц, непреодолимая сила и т. д.) – это косвенная причинная связь[98].

В юридической литературе некоторое обоснование получила и теория адекватного причинения, согласно которой правоприменитель должен был установить, является ли в данном конкретном случае типичной связь между противоправным действием (упущением) и причиненным вредом[99].

Существовали и иные теории причинной связи, как то: теория возможности и действительности[100]; теория необходимой и случайной причинной связи[101]. Однако в целом отечественная юридическая доктрина в советский период стояла на позиции признания теории объективного причинения, согласно которой причинная связь, служащая основанием для возложения ответственности, являлась по своему характеру объективной, не зависящей от того, какое отражение она получает в сознании человека.

Весьма широкое распространение получила теория необходимого и случайного причинения, согласно которой все причинные связи должны разграничиваться на «причиннонеобходимые», отражающие закономерные связи явлений, и «причинно-случайные», не отражающие данной закономерности, где юридическое значение придавалось только первым[102].

Для исследований проблем причинно-следственной связи характерным является то, что все авторы в поисках подтверждения своих взглядов находят в судебной практике примеры, полностью укладывающиеся в соответствующую концепцию. Иными словами, в каждой теории причинной связи имеется рациональное зерно, поэтому разные по сути теоретические представления о причинной связи могут быть использованы для определения необходимых приемов и способов установления причинной связи в той или иной конкретной ситуации[103].

Основываясь на конституционной норме о возмещении вреда, причиненного гражданину незаконными действиями (бездействием) органов публичной власти и их должностных лиц (ст. 53 Конституции РФ), в российском гражданском законодательстве провозглашается возмещение убытков, причиненных незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Конституционный Суд РФ в Определении от 20 февраля 2002 г. № 22-О «По жалобе ОАО «Большевик» на нарушение конституционных прав и свобод положениями статей 15, 16 и 1069 ГК РФ»[104] подчеркнул, что гражданским законодательством установлены дополнительные гарантии для защиты прав граждан и юридических лиц от незаконных действий (бездействия) органов публичной власти, направленные на реализацию положений ст. 52 и 53 Конституции Российской Федерации, согласно которым каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов публичной власти или их должностных лиц, в т. ч. злоупотреблением властью.

Под диспозицию нормы ст. 16 ГК РФ о возмещении вреда, причиненного органами публичной власти и их должностными лицами, подпадают только те случаи, когда вред гражданину или юридическому лицу причиняется в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов при осуществлении ими государственно-властных полномочий.

Однако когда стороной деликтного правоотношения выступает публично-правовое образование, достаточно сложно на практике выделить основания ответственности, определить, связаны они или не связаны непосредственно с осуществлением властных функций, что важно для решения вопроса о привлечении названных субъектов к гражданско-правовой ответственности[105].

Отдельно следует рассмотреть вопрос об основании гражданско-правовой ответственности публично-правовых образований при причинении гражданам и юридическим лицам вреда незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.

Законодательное закрепление ответственности государства за вред, причиненный невиновным лицам, подвергшимся уголовному преследованию, было впервые произведено в XIX веке во Франции и ряде других европейских стран[106].

Законодательство Российской империи второй половины XIX в. содержало нормы о привлечении должностных лиц судебного ведомства к юридической ответственности[107].

Большинство ученых в этот период писали о необходимости установления ответственности государства за неправомерные действия должностных лиц как представителей публичной власти, указывая, в частности, на то, что взыскание с государства убытков за вред, причиненный действиями судьи, допустимо, поскольку само государство есть организация, «призванная нести заботу о правильном отправлении правосудия»[108].

Однако в праворазъяснительных актах Сената отмечалось, что «случаи, допускающие применение сего закона, представляются исключительными. Возможность ошибочного толкования закона предусмотрена самим законодателем, установившим пересмотр дел в различных судебных инстанциях, и отправление правосудия сделалось бы невозможным при установлении имущественной ответственности за толкование закона, признанного высшим судебным местом неправильным»[109].

Гражданско-правовая ответственность судей могла наступать только при обнаружении в их действиях злого умысла или пристрастия, сопряженного с неправильным толкованием и применением законодательных актов, которые составлены предельно понятно, как в самом судебном разбирательстве, так и при постановлении окончательного вердикта[110].

В период с 1917 по 1961 год ответственность за вред, причиненный актами органов судебной власти, а также правоохранительных органов законодательством не предусматривалась.

С 1 мая 1962 г. были введены в действие принятые в 1961 году Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик[111], ст. 89 которых предусматривала возможность возмещения вреда, причиненного служебными действиями должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, однако лишь в случаях, прямо предусмотренных законом.

Важное значение для развития положений о возмещении вреда, причиненного деятельностью правоохранительных и судебных органов, имел Указ Президиума Верховного Совета СССР «О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей» (далее – Указ о возмещении ущерба) от 18 мая 1981 г.[112], в соответствии с которым ущерб, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, подлежал возмещению государством в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.

Но особенностью Указа о возмещении ущерба явились специальные правила о его применении во времени. В соответствии с п. 3 Указа право на возмещение ущерба получили граждане, в отношении которых незаконные действия были совершены после 1 июня 1981 г., чем исключалась возможность возмещения вреда, ранее причиненного незаконными действиями органов государственной власти или их должностных лиц. Таким образом, причинявшие вред деяния органов власти, в т. ч. органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, а также их должностных лиц, имевшие место в период с 1917 по 1981 год, никогда не рассматривались законодателем в качестве оснований для возмещения вреда[113].

В настоящее время правовая регламентация ответственности за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, строится на принципе единства и дифференциации, имеющем в данном случае межотраслевое выражение[114].

В частности, на примере ст. 1070 ГК РФ можно заключить, что гражданско-правовая ответственность наступает за нарушение норм публичного права. При этом правовое регулирование гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, основано на специальном методе, состоящем в обеспечении баланса между правилом о полном возмещении (компенсации) причиненного вреда и правилом об экономии бюджетных средств (баланс частных и публичных интересов).