Управление системой образования на разных уровнях: вертикаль власти, трансфер полномочий и региональное сотрудничество - Коллектив авторов

Низкие образовательные результаты

Текущее состояние образования в Южной Африке способствует сохранению высокого уровня бедности. В 2017–2018 гг. 17 % национального бюджета было выделено на образование[112]. Это достаточно большие ресурсы, однако, по всей видимости, образовательные результаты не находятся в какой-либо значимой позитивной корреляции с объемом выделяемых средств. Только 34,7 % учащихся, начавших обучение в 2006 г., завершили его в 2017 г. Национальный экзамен для выпускников успешно сдали 75,1 % обучавшихся в 2017 г.[113]. Для такой успешной сдачи требуется набрать в зависимости от предмета минимальный результат – от 30 до 40 %, что не является показателем хороших знаний. Ежегодная национальная оценка по математике в 9-м классе по стране показывает средний результат в 13 % (2012 г.), 14 % (2013 г.) и 11 % (2014 г.)[114]. Более новые данные не публикуются. Результаты национального выпускного экзамена по математике показывают, что в 2016 г. 33,5 % учащихся достигли результата в 40 % и выше, а в 2017 г. этот показатель улучшился до 35,1 %[115].

Субсидирование школ

Школы в Южной Африке субсидируются по-разному. Школы в бедных районах на основании системы квантилей относятся к школам 1–3-го квантиля. В этих школах отсутствует плата за обучение, и они получают из бюджета примерно 85 евро на одного ребенка в год[116]. Школы в более богатых районах, находящиеся в 5-м (последнем) квантиле, получают от государства 15 евро на одного ребенка в год, а остальные расходы покрывают за счет платы родителей за обучение. Размер платы устанавливается управляющим органом школы (School Governing Body). Родители, которые не в состоянии оплачивать обучение, могут попросить об освобождении от оплаты.

Дополнительные преимущества, которые получают школы 1–3-го квантиля, включают программу школьного питания, бесплатные транспорт до школы, учебники и канцелярские товары для учеников. Однако эти школы сталкиваются с определенными проблемами. Вакантные позиции учителей не всегда заполняются, из-за чего учебные классы остаются переполненными. Зачастую у них плохая инфраструктура с недостатком воды, плохими санитарными условиями, нет библиотек, лабораторий и спортивных площадок, а также наблюдается дефицит или отсутствие внеучебных активностей, которые могут способствовать развитию обучающихся. В 2016 г. 171 школа не имела доступа к воде, 596 школ – электричества, а 9203 школы имели выгребные ямы вместо туалетов[117].

Национальная программа школьного питания может рассматриваться как пример успешной южноафриканской системы поддержки образования. Эта программа доступна для всех учащихся в школах нижних квантилей. Чтобы дети не голодали, их обеспечивают питательным обедом один раз в день. Иногда эти обеды являются единственной пищей, которую дети получают в течение дня[118]. В 2015/2016 учебном году почти 10 млн учащихся получали ежедневное питание[119].

2. Конституционные нормы, касающиеся образования

Статья 29 Конституции Южной Африки устанавливает право каждого на образование. Статья 9 Конституции также закрепляет формальное равенство, предусматривая, что каждый человек равен перед законом и имеет право на равную защиту. Кроме того, ч. 2 ст. 28 декларирует, что интересы ребенка должны иметь высший приоритет в каждом вопросе, который касается детей.

Южная Африка – федеративное государство. Государственная власть распределена между национальным, провинциальным[120] и местным уровнями. Эти уровни отличаются по объему полномочий, однако являются взаимозависимыми и взаимосвязанными (ч. 1 ст. 40 Конституции). Государство в целом и государственные органы в частности несут ответственность за реализацию конституционных прав (ст. 8 Конституции). Для достижения целей многоуровневого управления Конституция требует от государственных органов выполнения своих обязанностей, чтобы обеспечить благосостояние граждан посредством кооперации через эффективное, прозрачное и подотчетное государственное управление. Органы власти осуществляют только те полномочия и функции, которые входят в пределы их компетенции.

Управляющие советы школ являются избираемыми органами, которые включают родителей и учителей и зачастую наделены полномочиями по осуществлению государственных функций на местном уровне. Совместно с ответственным департаментом они несут ответственность за реализацию права на образование. Выполнение этой задачи должно осуществляться в духе кооперации через развитие дружеских отношений, помощь и поддержку друг друга, соблюдение согласованных процедур и избегание судебных споров между ними (подп. «h» ч. 1 ст. 41 Конституции).

3. Федеральные нормы ЮАР, реализующие конституционные положения в сфере образования

Южноафриканский «Школьный акт» (закон) № 84 от 1996 г. (далее – «Школьный акт») (The South African Schools Act № 84 of 1996) является основным нормативным правовым документом, регулирующим школьное образование в ЮАР. Система школьного образования, установленная «Школьным актом», разделена на три уровня: Национальный департамент общего образования, провинциальные департаменты общего образования и управляющие советы школ. Провинциальные департаменты ответственны за образование в каждой провинции. На местном уровне управляющие советы школ ответственны за управление государственными школами.

В соответствии с п. 1 ст. 5А «Школьного акта» министр Национального департамента общего образования может определять минимальные нормы и стандарты для школьной инфраструктуры, вместимости школы (максимальное количество обучающихся в школе) и учебных материалов. Нормы и стандарты, относящиеся к инфраструктуре, определяют наличие и доступность кабинетов, воды, электричества, канализации, библиотек, лабораторий, спортивных, развлекательных сооружений, доступа в Интернет, охраны территории школы. Нормы и стандарты вместимости школы определяют размер класса, количество учителей, качество образования, учебные планы и внеклассные выборы, размер аудитории и использование имеющихся классных комнат. Предписания об учебных материалах касаются канцелярских принадлежностей, учебного оборудования, в том числе специфического оборудования для занятий естественными и техническими науками, а также электронной техники, школьной мебели и иного оборудования («Школьный акт», п. 2 ст. 5А).

Член исполнительного комитета каждой провинции должен обеспечить наличие достаточного количества мест в школе для размещения каждого ребенка, который вынужден посещать школу и живет в данной провинции («Школьный акт», ст. 3). Он также должен предпринять соответствующие шаги для скорейшего устранения недостатков и ежегодно представлять министру отчет о проделанной работе.

Управляющие советы школ ответственны за разработку и принятие локальных нормативных правовых актов, включая вопросы языка обучения и процедуры приема в школы («Школьный акт», ст. 20, 21).

Таким образом, все участники системы управления в образовании несут часть ответственности за обеспечение доступа учащихся к качественному образованию.

4. Вызовы, связанные с федеральной системой и усугублением образовательной бедности в школах 1–3-го квантиля

Несмотря на положения Конституции и законодательства, инфраструктура во многих школах Южной Африки находится в плохом состоянии, и поставленные цели для решения этой проблемы не достигнуты. Кроме того, в 75–80 % неблагополучных школ сохраняются низкие академические результаты, в связи с чем обучающиеся в них оказываются в ловушке бедности[121].