Формы и методы государственного управления в современных условиях развития - Коллектив авторов

В социальных системах обратные связи используются весьма широко, их изучение и совершенствование относится к числу важнейших направлений повышения эффективности управления. Исключительное значение обратных связей определяется тем, что они подсказывают субъекту управления наиболее целесообразные пути и средства организации процесса регулирования (корректировки) деятельности объекта управления.[8] Обратные связи, являясь важнейшим атрибутом социальных систем, позволяют функционировать различным общественным институтам и обеспечивать согласованную управленческую деятельность на всех иерархических уровнях системы.

Л. А. Мицкевич отмечает, что система воздействует на входящие в нее подсистемы, «постоянно улавливая сигналы «обратной связи», свидетельствующие о том, каким образом подсистемы реагируют на управленческие воздействия»,[9] что неучет информации, поступающей по каналам обратной связи, может привести в процессе государственного управления к даче управленческих команд, не соответствующих внешним воздействиям, а, в конечном счете, – к «управленческой катастрофе».[10] Как писал по этому поводу Н. Винер, «должностные лица – будь то в правительстве, в университете или в акционерном обществе – должны принимать участие в двустороннем потоке связи, а не просто отдавать приказы, исходящие сверху. Иначе может оказаться, что высшие должностные лица основывают свою политику на совершенно неправильном представлении о фактах, которыми располагают их подчинённые».[11]

Для больших систем, к которым относится система государственного управления, характерно наличие как относительно простых каналов прямой связи и обратной связи, так и их комбинаций, имеющих различную, нередко весьма сложную структуру. Анализ механизма управления государством в целом, отдельными отраслями и сферами, производственными объединениями, а также – регулирования протекания различных социальных процессов свидетельствует, что во всех странах эффективное управление невозможно без использования максимально возможного набора каналов прямой и обратной связи. Особо подчеркнем, что неучёт субъектами государственного управления хотя бы части той информации, которая поступает или может поступить к ним по возможным каналам обратной связи, ее недооценка и недостаточный анализ приводят к выработке неоптимальных управленческих решений и неэффективности процесса управления.

В зависимости от особенностей информационной природы органов государственной власти, иных государственных органов, других субъектов управления им свойственны различные каналы обратной связи. Эффективное управление любой большой системой достигается лишь при учете, анализе и обобщении всей информации, поступающей по каналам обратной связи преимущественно от независимых друг от друга источников. Этим собственно и обусловливается с точки зрения кибернетики необходимость осуществления государственного управления за счет использования многих, причем желательно автономных контуров информации, присущих как одной, так и разным ветвям власти, иным государственным органам, с надлежащей координацией их функционирования.

В разных странах выработаны оптимальные механизмы государственного управления, в которых задействованы такие управленческие структуры как законодательная и исполнительная власть разных уровней, судебная власть, банковская система, прокуратура, независимые контрольные органы, иные государственные органы. Более того, эффективно управлять государством невозможно без включения в процесс управления органов местного самоуправления. Нельзя также игнорировать значение (а порой существенное) для организации должного государственного управления работы различных общественных институтов. Каждому из перечисленных субъектов государственного управления в широком его понимании присущи самостоятельные, нередко свойственные только ему, специфические формы и методы осуществления управленческой деятельности.

После отказа в Конституции Российской Федерации от термина «органы государственного управления» и фактического отхода от узкого понимания управления как атрибута исключительно исполнительных органов все чаще и чаще рассматриваются проблемы государственного управления в широком смысле, хотя следует отметить, что новый подход трудно приживается в умах исследователей. Очевидно, должно пройти время, пока широкий смысл термина «государственное управление» прочно завоюет свои позиции.

Однако сложность восприятия подхода к государственному управлению как совокупной деятельности всех ветвей власти, иных государственных органов обусловлена не только инерцией мышления, но и тем обстоятельством, что в действительности реализация методов государственного управления занимает разный объем в работе органов законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, Центрального банка РФ, других государственных органов. Ведь управление включает в себя не только принятие управленческого решения, но и осуществление непосредственного управленческого воздействия на объект управления, т. е. исполнение принятого решения. А с учетом этого следует признать, что государственное управление осуществляется, прежде всего, органами исполнительной власти и проявляется в разнообразных формах. Помимо принятия управленческих решений в виде издания большого количества правовых актов управления органы исполнительной власти осуществляют широкие полномочия, связанные с оказанием непосредственного управленческого воздействия на объекты управления, обеспечением выполнения установленных правил, претворением в жизнь требований законодательных и иных актов. Органы исполнительной власти выдают различные удостоверения, документы, разрешения на определенные виды работ, осуществляют регистрационные и другие исполнительные действия. Наконец, в установленных законом случаях должностные лица органов исполнительной власти применяют меры административного принуждения, назначают административные наказания.

Кроме того, управление, а государственное управление в особенности, требует постоянного и непосредственного руководства управляемой системой. Это означает, что субъекты государственного управления должны ежедневно, а в ряде случаев просто в оперативном порядке, оказывать управленческое воздействие на огромное количество хозяйствующих, административно-политических, социально-культурных и иных объектов управления. Осуществление подобных полномочий, занимающих подавляющий объем во всей государственно-управленческой деятельности, под силу лишь органам исполнительной власти, исходя из особенностей их организационного построения. Ведь одна из главных черт органов исполнительной власти, требующая пристального внимания при определении их управленческих возможностей, – субординационность, иерархичность их системы. Подобная организация, не свойственная ни законодательным, ни судебным органам, позволяет в отличие от них решать многие сложные управленческие задачи.

С учетом сказанного мы не видим большой трагедии в продолжающемся в ряде случаев отождествлении в юридической научной литературе государственного управления с деятельностью органов исполнительной власти. Во-первых, так привычно для юристов, сформировавшихся в прежние годы. Во-вторых, и это главное, государственное управление, действительно, осуществляется в основном за счет функционирования органов исполнительной власти (важно лишь понимать, что работой этих органов не исчерпывается вся сложная и многообразная государственно-управленческая деятельность).

Почему же государственное управление осуществляется главным образом функционированием органов исполнительной власти? Так сложилось стихийно или так потребно системе государственного управления? Это историческая случайность или неизбежная закономерность?

Чтобы ответить на эти вопросы, надо рассмотреть свойства больших систем, среди которых помимо целостности, сложной иерархической организации, обязательного наличия прямых и обратных связей и др., крайне важны системные динамичность и стабильность. Динамичность (адаптивность) системы – это ее способность трансформироваться, реагируя на внутренние и внешние изменения (воздействия), приспосабливаться к ним. Динамичность системы должна уравновешиваться ее стабильностью, под которой понимается способность системы сохранять заданное состояние, при неизбежных изменениях, не терять устойчивость, не разрушаться, не превращаться в другую систему.

В теории управления, в том числе государственного управления, давно установлена непреложная истина: независимо от того, в какой бы сфере управление не осуществлялось, оно предпринимается, прежде всего, для создания порядка в системе, предотвращения и пресечения ее дезорганизации, другими словами, ради уменьшения степени энтропии системы. По образному выражению Н. Винера, «мы всегда боремся против тенденции природы к нарушению организованного и разрушению имеющего смысл – против тенденции, как показал Гиббс, к возрастанию энтропии».[12] Успешно делать это можно, лишь обеспечивая равновесие динамичности и стабильности управляемых систем.