Бюрократия. Теоретические концепции: учебное пособие - Сергей Кабашов

Фридрих II оставил неприкосновенным сословный строй Пруссии со всеми привилегиями дворянства и крепостною неволею крестьян. Однако прусское дворянство При Фридрихе было не столько привилегированным, сколько служилым сословием. Прусский король ревниво оберегал свой абсолютизм, но это не был абсолютизм французских монархов (вспомним, например, фразу Людовика XV «после нас хоть потоп»). Все административные реформы Фридриха II были вызваны чувством долга перед своей Пруссией и взгляда на государственное управление как на дело, требующее прежде всего дисциплины и экономии. Не напрасно Фридрих II называл себя (и вообще государя) первым слугою государства.

Каково влияние английской правовой доктрины на формирование государственного управления в Англии времен борьбы парламента за ограничение абсолютной королевской власти?

После правления королевы Елизаветы I история Англии в течение всего XVII и начала XVIII вв. характеризуется непрестанной борьбой английских королей с парламентом за установление своего права на абсолютную власть. Стремление королей династии Стюартов к абсолютизму и реакционное направление их церковной политики вызвали против них оппозицию со стороны парламента и пуритан. Англия в XVII в. пережила жестокую междоусобную войну, две революции, закончившиеся установлением особого типа монархии, не имевшей аналогов в странах континентальной Европы.

Эпоха Просвещенного абсолютизма в малой степени затронула общественно-политическое состояние Англии, тем более что в этой стране уже существовало то, к чему в других европейских странах только еще стремились: отсутствие сословных привилегий (т. е. равенство всех, даже короля, перед законом), свобода сельского населения (отсутствие крепостного права), подчинение церкви государству и веротерпимость.

Декларация прав, изданная парламентом при возведении на английский престол Вильгельма III (Оранского), определила права и взаимные обязанности короля, парламента и подданных. Она разрешила в пользу нации вопросы, бывшие предметом спора на протяжении всего периода острого политического и военного соперничества: король никого не мог освобождать от исполнения законов; для содержания войска требовалось разрешение парламента; члены парламента не могли подвергаться преследованиям за свои выступления в парламенте; за подданными закреплялась свобода выборов в парламент и право подавать королю и парламенту петиции.

Главным событием в организации системы управления страной стало образование парламентского министерства. В политический обычай страны вошла практика назначения министрами наиболее выдающихся членов партии, господствующей в палате общин. Силу закона получила также традиция ухода в отставку министерства, не имевшего поддержку большинства в нижней палате парламента. Таким образом, наиболее существенные права королевской власти перешли к парламентскому министерству, а само министерство стало зависеть от партии, господствующей в палате общин.

Особый «английский путь» развития также состоял и в том, что Англия гораздо дольше других стран обходилась без профессионального государственного аппарата в современном смысле слова. В английском праве чиновник рассматривался как гражданский «слуга Короны», в отличие от ее «военных слуг».

Министерства, правда, существовали еще с XVII в., но их роль была несравнимо меньшей, чем, например, во Франции времен Людовика XIV или Людовика XV. Единой системы централизованной администрации не существовало вовсе, а штат министерства укомплектовывался на основе системы патронажа, т. е. личного покровительства.

Должности рассматривались как собственность держателей королевских патентов и дарились, даже передавались по наследству. Это, однако, не порождало больших злоупотреблений, как это было во Франции, по нескольким причинам: ограниченные полномочия служащих, принадлежность большинства из них к аристократическим семьям, т. е. их достаточно высокий имущественный и образовательный статус; «премиальный», т. е. нерегулярный характер материального вознаграждения.

Служба, таким образом, была «почетной обязанностью» благородных людей, знаком доверия к ним со стороны английской Короны и общества и осуществлялась «талантливыми любителями».

Сказанное вдвойне справедливо применительно к уровню местного управления, на котором, собственно, и решались все практические вопросы. Англия, несмотря на унитарную форму правления, представляла собой в XVII–XVIII вв. административно весьма децентрализованное государство. Местными делами управляли, как правило, представители сословий землевладельцев и духовенства. Какой-либо платы за это они не получали и считались не «слугами английской Короны», а представителями местных сообществ, выполняющими «общественную работу» по их поручению и не подчиненными к тому же центральным властям.

В подобных обстоятельствах многое зависело от гражданских качеств правящего класса, от развитости в его среде чувства социальной ответственности и корпоративности. Этими качествами английская аристократия обладала в гораздо большей степени, нежели правящий класс других стран, в частности Франции, Пруссии, России.

Другой причиной, по которой существовала подобная система, связана со спецификой англосаксонской государственно-правовой доктрины. Английская система управления воплощала в себе альтернативу иерархической, управляемой из единого центра бюрократии французского образца.

Такой «антикомандный» характер системы — следствие господства обычного права (common law). В этой системе, как известно, соблюдение законности обеспечивается не на базе единых кодексов и законов, не «сверху вниз», а наоборот, т. е. на основе прецедентов — индивидуальных, прежде всего судебных, решений по конкретным искам и делам. Такой тип правоприменения имел существенное влияние на характер индивидуальных решений. Эта культура не благоприятствует развитию бюрократии или безличных решений. Каждое дело в определенной степени рассматривается как новый случай, и его конкретные, индивидуальные обстоятельства могут послужить достаточным основанием для того, чтобы скорректировать или пересмотреть даже бесспорное общее положение.

Таким образом, административные и правовые решения почти неизбежно приобретают персональный характер, и, хотя власть принадлежит прецеденту, в каждом случае он может быть оспорен на индивидуальной основе.

Под влиянием всех этих факторов английская бюрократия сложилась с характеристиками с менее жесткой и безличной индуктивной культурой, чем континентальная дедуктивная система. Концепция индивидуальности и индивидуальных прав как один из компонентов эмпирической культуры делает работу чиновника более трудной и заставляет его уделять больше внимания специфике, чем общим характеристикам того или иного дела. По сравнению с другими странами Европы культура Англии оказалась более личностной и менее бюрократической, чем в других странах, находящихся на сходном уровне развития.