Повседневная жизнь британского парламента - Уна Макдональд

Поправки можно вносить и на стадии доклада, но так, чтобы они не касались уже обсужденных пунктов. Это предоставляет пэрам возможность прояснить все, что осталось неясным, и улучшить формулировку законопроекта, а правительство может взять на себя обязательства в ответ на критические замечания, поступившие в ходе обсуждения законопроекта. После рассмотрения всех поправок открывают завершающие прения по предложению о том, чтобы утвердить законопроект.

При случае на обсуждение выносится предложение с критикой некоторых аспектов законопроекта или выражающее сожаление по поводу того, что правительство не принимает никаких поправок Такое случилось при третьем чтении Закона о европейских сообществах в 1971 году, Закона о гражданстве Великобритании в 1981 году и Закона о транспорте в 1983 году. Пройдя через палату лордов, законопроект возвращается обратно в палату общин для обсуждения поправок, внесенных лордами. В июле 1988 года палата лордов внесла на рассмотрение палаты общин беспрецедентное количество поправок к Закону об образовании и Закону о финансировании местных органов власти, однако правительство все равно прибегло к «гильотине», то есть жестко ограничило время для прений. Если палата общин отвергает поправки палаты лордов, палаты несколько раз обмениваются посланиями, поскольку следует достигнуть консенсуса прежде, чем законопроект получит королевскую санкцию и станет законом.

Законы должны пройти через все стадии рассмотрения в обеих палатах за одну парламентскую сессию. Под конец сессии рабочая программа палаты лордов оказывается перенасыщенной. В конце лета лордам часто приходится подолгу засиживаться в палате: в 1985/86 году в половину присутственных дней они заседали до 22.00, что считалось бы совершенно нетипичным в 1950-е годы. Самым длинным оказалось заседание 3 июня 1986 года, когда прения по Закону о газе длились 19 часов 38 минут.

Палата лордов не может изменять или бесконечно откладывать ни один финансовый законопроект. Только палата общин обладает полномочиями устанавливать уровень «субсидий и ассигнований», основанными на «древних правах и привилегиях», подтвержденных постановлениями XVII века. В результате палата лордов не проводит вообще никаких прений по проектам законов о Государственном фонде (см. главу тринадцатую) и обсуждает ежегодный бюджет лишь во втором чтении, когда обычно проводятся дебаты лишь по общей экономической ситуации. В эти законопроекты палата лордов не может вносить поправки.

Лорды могут проводить прения по финансовым законам, но не имеют права вносить в них поправки. Парламентский акт 1949 года ограничил одним годом «отлагательное вето» палаты лордов, то есть промежуток между вторым чтением и окончательным принятием закона должен составлять не более года. Если палата лордов отклоняет законопроект палаты общин, не касающийся финансов, и палатам не удается прийти к соглашению, этот законопроект может быть представлен на следующей сессии и сразу отправиться на утверждение монарху. В 1970-х годах лорды отклонили два законопроекта: о профсоюзах в 1975 году и о самолето- и кораблестроении в 1976 году.

Власть палаты лордов над палатой общин сокращена и по договоренности. Между консерваторской оппозицией в палате лордов, возглавляемой маркизом Солсбери, и послевоенным правительством лейбористов было установлено соглашение о том, что палата лордов не станет отклонять ни один законопроект, утвержденный палатой общин и содержащий программные обязательства. Это правило не применяется к правительственным законопроектам, не содержащим программных обязательств, и не мешает лордам вносить поправки в законопроекты первого типа. Эта договоренность была достигнута тогда, когда палата лордов почти сплошь состояла из наследственных пэров, среди которых было очень мало сторонников лейбористов. Ее целью было защитить законы лейбористов, но по иронии судьбы представители консервативного правительства иногда вспоминают об этом уговоре, отстаивая свои законопроекты в палате лордов, как, например, в случае с Законом о финансировании местных органов власти, вводящим подушный налог.

Во время заседания палаты на правах комитета вопрос ставится на голосование лордом-председателем, а в остальное время — лорд-канцлером. Если голосуют по поправке, лорд-председатель говорит: «Вопрос в том, что…» Далее он зачитывает поправку и объявляет: «Пусть те, кто разделяет это мнение, скажут «согласен», а те, кто не разделяет, — «не согласен»». Если ответ поступает только от «согласных» (или «несогласных»), он объявляет: «Возобладали согласные (или несогласные)». В противном случае он проводит голосование, возвестив: «Очистить зал». «Посторонние» должны уйти из залов для голосования, двери в них закрываются. После того как лорд-председатель сделает это объявление, клерк за столом поворачивает песочные часы, рассчитанные на три минуты, и назначаются два счетчика. Когда весь песок пересыплется, клерк снова поворачивает часы, а двери палаты запирают. «Согласные» выходят через зал со стороны «духовных» (направо от трона), а «несогласные» — со стороны «светских» (налево). Счетчики пересчитывают лордов, а клерки записывают их имена. Лорд-председатель зачитывает результаты голосования, заключая: «Итак, возобладали согласные (или несогласные)».

Чтобы молено было провести голосование, необходимо присутствие тридцати пэров. Если в их число входят епископы, они должны надеть свое облачение (черно-белые мантии) и тогда только могут голосовать. У этой внешне непонятной традиции есть свое обоснование: она подчеркивает тот факт, что епископы, в отличие от других лордов, заседают в палате не как частные лица, а как церковные деятели.

Палата лордов может провалить правительственный законопроект (и делает это), проголосовав против его положений или за собственные поправки к законопроекту, действуя в установленных рамках. Правительство должно решить, что делать с этими поправками. Лейбористы стремятся отклонять их через голосование в палате общин. Такая возможность доступна и правительству консерваторов, однако те зачастую принимают поправки. Если палата общин выражает несогласие с ними, дело возвращается в палату лордов на пересмотр. Если лорды настаивают на своих поправках или согласны на компромисс, они отправляют послание в палату общин. Обычно так и делается, но иногда лорды гнут свою линию, и тогда послание становится кошмарно сложным, поскольку в нем содержатся:

1) причины, по которым палата лордов настаивает на своей поправке;

2) причины, по которым палата лордов не принимает поправку палаты общин к поправке палаты лордов;

3) поправка палаты лордов к поправке палаты общин к поправке палаты лордов;

4) поправка палаты лордов к законопроекту взамен той, что была отклонена палатой общин.

У каждой палаты есть шанс уступить (то есть палата общин может принять поправку, а палата лордов — отказаться от нее), если только не будут выдвинуты альтернативные предложения. Так произошло с Законом о черной металлургии 1948 года: лорды уступили, когда палата общин предложила альтернативные поправки. Но тогдашнее правительство лейбористов в очередной раз подрезало крылья палате лордов, ограничив ее право вето Парламентским актом 1949 года, чтобы получить возможность национализировать сталелитейное производство.

Публичные законопроекты отнимают у лордов более половины времени, однако у них все еще есть много возможностей для проведения общей дискуссии. Раз в месяц, обычно в среду, выделяется время для непродолжительных прений часа на два с половиной, пока рабочая программа не станет чересчур насыщенной после каникул на Троицын день. «Заднескамеечники» или беспартийные пэры поднимают вопрос для обсуждения, выбранный по жребию клерком за три-четыре недели до этого дня. Если время, отведенное на дебаты, истекает, лорд-спикер завершает их, призывая автора предложения снять его или поставить на голосование. Общая дискуссия может быть организована и по предложению «принять к сведению», часто используемому в отношении докладов специальных комитетов, или по особому предложению с припиской «ходатайствовать о предоставлении документов (на рассмотрение палаты)», хотя сегодня эта фраза уже почти ничего не значит. В XIX веке это была распространенная форма дебатов и способ покритиковать правительство. Разница между той эпохой и нынешней заключается в том, что любые важные государственные документы, которые сегодня, вероятно, считались бы секретными, в те времена были доступны парламенту.

Для проведения таких дебатов кворум составляет всего три человека. Раньше такого количества присутствующих было довольно для рассмотрения любого вопроса в палате лордов, но теперь для голосования по законопроектам необходимо участие не менее 30 лордов. Постоянный представитель «Таймс» в парламенте Генри Люси описывает в своей хронике, что произошло в 11 часов 21 марта 1902 года. Лорд-канцлер занял свое место на «мешке с шерстью», объявил заседание открытым и вместе с графом Уолдегрейвом и лордом Лоуренсом рассмотрел финансовый законопроект, принятие которого повлекло бы расходование миллионов фунтов из государственной казны. «Они прочли законопроект в первый раз; прочли во второй; пропустили рассмотрение в комитете и, слегка раскрасневшись, но недрогнувшим голосом прочли законопроект в третий раз. После этого лорд-канцлер объявил, что закон прошел, и заседание было прервано на обед».