Управление системой образования на разных уровнях: вертикаль власти, трансфер полномочий и региональное сотрудничество - Коллектив авторов

Каждый из этих факторов поднимает важные вопросы. Одним из таких вопросов является уровень автономии как в университетах и колледжах, так и вне сектора высшего образования. В большинстве международных докладов об образовании увеличение автономии определяется как одна из основных потребностей современной образовательной политики наряду с заботой о качестве образования и группах обучающихся, требующих специального отношения.

Термин «автономия» по-разному понимается авторами и зависит от области науки и административной организации системы образования в конкретной стране[18]. Иногда растущее делегирование полномочий местному уровню образования сопровождается растущей властью центра, например, когда дело доходит до руководства образовательными процессами, разработки национальной рамочной учебной программы или системы государственного контроля. В этом случае автономия является базисом для адаптации образования к изменяющимся потребностям в знаниях, навыках и квалификации. По данным ОЭСР, в области образования с начала 1980-х годов происходят децентрализация административных процедур и повышение автономии организаций начального, среднего и высшего образования. Степень автономии, по-видимому, оказывает непосредственное влияние на систему управления образовательной организацией. В частности, оценка качества начинает основываться на процедурах самооценки.

Процесс децентрализации часто связывается с гибкостью образовательной системы[19]. Такая гибкость, поддержанная соответствующей нормативной базой, предоставляет возможность проводить инновационные образовательные эксперименты.

В области высшего образования международная политика и действия национальных правительств ведут к изменению традиционной идеи автономии. Автономия больше не рассматривается как простой отказ от внешнего вмешательства. Отсутствие детального контроля в управлении требует от университетов большей ответственности перед обществом за свои образовательные и научные результаты. Чтобы уравновесить эту свободу, национальные правительства разрабатывают тщательную и дифференцированную систему подотчетности. На правительственном уровне принимаются общие направления деятельности (цели достижения, институциональные показатели и показатели обеспечения качества), а университеты выстраивают свою внутреннюю систему в соответствии с ними.

4. Является ли международное регулирование неизбежным? Принцип субсидиарности и лояльность к сообществу

Международные измерения в образовательной политике становятся все более значимым аспектом национального образовательного дискурса и национального регулирования образования[20]. Наиболее значимые реформы в европейских странах и странах ОЭСР часто подкрепляются ссылками на международную ситуацию, сравнительные исследования и международные показатели.

Однако из этого не следует, что национальный суверенитет в области образования ограничивается. Еще до принятия Сорбонской и Болонской деклараций многие страны предприняли шаги к созданию «европейского образовательного пространства». Были разработаны и приняты «Европейская система перевода и накопления кредитов» (ECTS), «Европейское приложение к диплому» (Diploma Supplement), практиковалось преподавание курсов на иностранных языках, использовались механизмы внешней оценки качества.

Международные тенденции привели к добровольной конвергенции и интернационализации в каждом из 48 государств Болонского процесса. Однако в системе образования не существует и вряд ли может возникнуть единая «общеевропейская модель»[21]. Каждой стране приходится самостоятельно решать, как структурно реагировать на будущие вызовы[22].

Национальные образовательные системы очень неоднородны. В первую очередь они должны гарантировать права граждан в образовании и учитывать социальную и культурную специфику страны. Однако международные механизмы, безусловно, оказывают на них влияние.

В рамках ЕС многоуровневое управление во многом базируется на принципе субсидиарности. Статья 4 (3) Договора о Европейском союзе требует от государств-членов, чтобы они принимали все надлежащие меры для обеспечения выполнения обязательств, вытекающих из данного договора или действий, предпринимаемых институтами ЕС, и что в то же время они воздерживаются от любых мер, которые могут поставить под угрозу достижение целей договора. Таким образом, договор закрепляет обязательство по добросовестному сотрудничеству государств – членов ЕС.

Принцип «добросовестного сотрудничества» в сочетании с правом на свободное передвижение обязывает государства-члены, например, оценить, является ли диплом гражданина ЕС эквивалентом диплома их страны, который требуется для профессиональной деятельности на ее территории. Для этого устанавливается специальная процедура удостоверения соответствия знаний и квалификации тем знаниям и квалификациям, которые подтверждаются национальным дипломом. Такая оценка эквивалентности иностранного диплома проводится с учетом уровня знаний, квалификации, характера, продолжительности обучения и практического опыта[23]. Процедура сертификации должна быть легкодоступной для всех и не зависеть от оплаты непомерных административных расходов[24].

Принцип субсидиарности означает, что Европейский союз оставляет странам пространство для собственных действий по достижению целей сотрудничества, оценивает, является ли вмешательство ЕС единственным способом разрешить ситуацию, даже если у него имеются компетенции для такого вмешательства[25]. Принцип субсидиарности был введен для того, чтобы обеспечить государствам-участникам больший контроль над процессом интеграции на местах[26].

5. Многоуровневое управление и федерализм в России

В Советском Союзе образование было высокоцентрализованным. Хотя федеральная власть (в «Основах законодательства») должна была устанавливать только рамочные основные правила, которые должны были быть детализированы отдельными субъектами, на практике федеральное регулирование было достаточно детализированным. Это было существенным ограничением свободы и креативности на местном уровне, однако выступало гарантией единообразия учебных программ, стандартов качества и учебных материалов.

В настоящее время в Российской Федерации в большей степени, чем в советское время, воплощаются в жизнь принципы федерализма. Законодательство гарантирует разделение полномочий между Федерацией и ее субъектами. В сфере образования децентрализация системы управления происходит в том числе через разделение полномочий в рамках российской федеративной структуры.

Эти полномочия разделены на три уровня. Федеральные полномочия являются исключительной компетенцией центра (российский парламент, президент, правительство). Кроме того, существуют общие полномочия, осуществляемые совместно центром и субъектами Федерации. Однако эти общие полномочия не конкурируют друг с другом; если данные полномочия определены как совместные, Федерация может обнародовать основные положения законодательства в данной сфере в форме федерального закона. В этом случае регионы могут сами издавать законы в пределах, установленных федеральным законодательством. Наконец, есть полномочия, предоставленные субъектам Федерации, находящиеся за пределами исключительных полномочий Российской Федерации и ее совместных полномочий с субъектами.

Во многих странах мира независимо от формы государственного устройства управление системой образования затрагивает установление баланса между полномочиями центральных и локальных органов управления[27]: в этих странах наблюдается рост правовых норм, касающихся отношений между центральным и децентрализованным или автономным уровнями[28].