Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в теории и практике государственного строительства. Монография - Валериан Лебедев

Значительный интерес представляет философско-правовая концепция В. С. Соловьева, выдающегося представителя русской философской и религиозной мысли. Рассуждая о правовом государстве[13] с тремя различными властями – законодательной, судебной и исполнительной, он отмечал, что эти три власти – при всей необходимости их раздельности (дифференциации) – не должны быть разобщены и находиться в противоборстве, так как имеют одну и ту же цель: правомерное служение общему благу. Это их единство имеет свое реальное выражение в их одинаковом подчинении единой верховной власти, в которой сосредоточивается все положительное право общественного целого. «Это единое начало полновластия непосредственно проявляется в первой власти – законодательной, вторая – судебная – уже обусловила первую, так как суд не самозаконен, а действует согласно обязательному для него закону, а двумя первыми обусловлена третья, которая заведует принудительным исполнением законов и судебных решений»[14].

Однако до начала ХХ века в России не могло быть и речи о разграничении полномочий между различными государственными органами, не говоря уже о разграничении власти между различными социальными силами. Российские реформы системы государственных органов в лучшем случае приводили лишь к весьма расплывчатому разграничению функций государства между его органами. Монарх обладал абсолютной властью.

Начало XX века показало актуальность проблемы разделения властей для России, поскольку здесь, как и в XVIII веке во Франции, появилась новая социальная сила – буржуазия, которая стремилась освободиться от тормозящей развитие общества абсолютной монархии.[15]

В ходе революции 1905–1907 гг. в России появился первый парламент – Государственная Дума. 23 апреля 1906 г., т. е. за четыре дня до начала работы первой Государственной Думы, император Николай II утвердил Основные государственные законы[16]. Как справедливо считает В. С. Нерсесянц, это был своеобразный царский вариант утверждения в России конституционной самодержавной монархии[17]. Однако первая Дума просуществовала лишь чуть больше двух месяцев (с 28 апреля по 9 июля 1906 г.). Она была распущена, так как пришла в резкое столкновение с царским правительством. Такая же участь постигла и вторую Думу, которая была распущена 3 июня 1907 г. И лишь третья Дума, консервативная по своему составу, придерживавшаяся проправительственной позиции, просуществовала до конца пятилетнего срока своих полномочий (до 2 августа 1912 г.).

Политику правительства поддерживала и четвертая Дума, избранная 15 ноября 1912 г. и просуществовавшая до февральской революции 1917 г. Она была распущена Временным правительством ввиду начала избирательной кампании по выборам в Учредительное Собрание. В дискуссиях об идеях и концепциях законодательства о выборах в этот орган отразились передовые взгляды того времени. В стенографическом отчете Всероссийского совещания советов 2 апреля 1917 г. видно, что депутаты, политические деятели сходились в том, что «учреждение, имеющее своей задачей реформирование всей жизни страны, основы нового государственного бытия, должно иметь всенародный фундамент»[18]. В Положении о выборах от 23 сентября 1917 г. предусматривалось всеобщее и равное избирательное право посредством прямых выборов и тайного голосования с применением начал пропорционального представительства[19]. Положение содержало такие элементы демократических избирательных систем, как гласное составление списков избирателей, их обнародование, возможность включения избирателей в списки в день голосования, возможность обжаловать нарушения избирательной процедуры. Были отменены дискриминационные цензы (имущественный, грамотности и др.), а возрастной ценз снижен до 20 лет. Положением устанавливался ряд гарантий для участия в выборах нерусского населения, для чего, в частности, предусматривалась возможность перевода текста избирательной записки (бюллетеня) на язык любой национальности. В то время как в подавляющем большинстве государств женщины были лишены избирательных прав, российское законодательство вслед за Новой Зеландией, Австралией и скандинавскими странами уравняло право голоса мужчин и женщин. Уникальным явлением стало наделение избирательными правами военнослужащих.[20]

Законодательные полномочия первых российских парламентов часто ставились монархом под сомнение, поэтому система сдержек и противовесов действовала лишь тогда, когда это считал нужным император. И все-таки первый шаг на пути к реализации принципов теории разделения властей в России был сделан.

Период нашей истории с 1917 по 1993 г. характеризуется противоречивым, а то и негативным отношением правящих кругов страны к принципу разделения властей.

На протяжении более шести десятилетий в основе республиканских форм правления, вводившихся в России, лежали принципиально разные политико-правовые основания. Результатом трех попыток стали три различные по своей правовой природе республики[21].

1 сентября 1917 г. Временным правительством была провозглашена Российская Республика, которая просуществовала меньше двух месяцев[22].

В основе той республики не лежала Конституция. Ее надлежало выработать Учредительному Собранию. Впрочем, принципы, на которые опиралась первая республика, позволяли судить о важнейших аспектах деятельности Временного правительства. Эти принципы вполне соответствовали либеральным моделям государственности, так как предполагали парламентаризм, многопартийность и, естественно, разделение властей.

В результате революции 25 октября (7 ноября) 1917 г. произошел переход ко второй республике – Республике Советов. Либеральным началам государственности, соответствовавшим первой республике, пришел конец. В принятой 10 июля 1918 г. Конституции Российской Советской Социалистической Республики под лозунгом социалистической демократии было провозглашено всевластие трудового народа.

В основу советской концепции государственной власти были положены негативные оценки буржуазного парламентаризма, высказанные К. Марксом и В. И. Лениным. Так, в своем произведении «Гражданская война во Франции» К. Маркс о Парижской Коммуне писал: «Коммуна должна была быть не парламентарной, а работающей корпорацией, в одно и то же время и законодательствующей и исполняющей законы»[23].

Ленин В. И. в работе «Государство и революция» высказал свое полное согласие с такой оценкой Маркса буржуазного парламентаризма[24] и назвал Парижскую Коммуну первой формой диктатуры пролетариата, а Республику Советов в нашей стране – ее второй формой.

25–26 октября (7–8 ноября) 1917 г II Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов провозгласил переход власти в руки Советов.

После октябрьской революции 1917 г. Ленин неоднократно повторял тезис о необходимости соединения законодательной и исполнительной государственной работы. В этой связи особые надежды возлагались на постоянно действующие комиссии Советов, в работе которых должно быть задействовано подавляющее большинство депутатского корпуса и посредством которых реализуется принцип участия каждого депутата в повседневной работе по управлению государством. Развитие советской государственности связывалось не со свертыванием в большей или меньшей степени бюрократизированного профессионального аппарата управления (государственных служащих), необходимость которого признавалась вплоть до построения коммунистического общества, а с обязательным осуществлением депутатами управленческой деятельности наряду с их участием в работе сессий Совета. Кроме того, он считал, что порядок формирования, структура и функции Советов обеспечат сочетание достоинств представительной и непосредственной демократии, поскольку Советы органически связаны с населением и послужат средством привлечения народных масс непосредственно к управлению государством и обществом в целом[25].

Однако реалии государственной жизни в Советской республике изначально весьма существенно отличались от теоретических построений и политических деклараций как с точки зрения отношения к идее разделения властей, так и в отношении к принципам народовластия и демократии. И конечно, дело не в том, что и в республике Советов сразу же появилась необходимость в специализированных органах, непосредственно занимающихся государственным управлением и не совпадающих с соответствующим Советом. Важно другое. А именно то, что с первых лет Советской власти выборные представительные органы не выполняли предназначенной им в теории роли. Юридически полновластие системы Советов выражалось прежде всего в том, что Всероссийский съезд Советов и образуемый им Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК) рассматривались как высшие органы государственной власти, обладающие не только законодательными полномочиями, но и правом осуществлять общее руководство деятельностью правительства, а также решать все вопросы, «которые они признают подлежащими их разрешению». (На местах существовала примерно такая же схема.) Однако одновременно слияние законодательствования и управления было осуществлено в лице Совета Народных Комиссаров (СНК) – Правительства РСФСР, т. е. высшего органа исполнительной власти. СНК, вплоть до принятия Конституции СССР 1936 г., прямо предоставлялись законодательные полномочия, хотя формально СНК и считался лишь исполнительным органом Съезда Советов и ВЦИК (в 1917–1920 гг. основная часть законов РСФСР была издана СНК)[26].