Муниципальное право. Конспект лекций - Резида Усманова

В четвертую группу источников входят нормативные правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления:

• Уставы муниципальных образований;

• общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования, принятие которых предусматривает устав данного образования;

• решения представительных органов местного самоуправления, устанавливающие порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, и другие нормативные правовые акты муниципальных образований.

Тема 3. Развитие местного самоуправления в России и зарубежных странах

1. Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы Александра II, хотя зачатки земского и городского самоуправления мы встречаем и на более ранних этапах исторического развития российской государственности. Особое место в истории развития местного самоуправления в России занимает XVI в., поскольку в этот период происходит замена кормления, т. е. системы местного управления через наместников и волостелей, специальными органами самоуправления: губными и земскими учреждениями.

Земская реформа 1864 г. Правовой базой реформирования местного самоуправления стало «Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.», согласно которому земства формировались в результате выборов. Избирательное право было ограничено имущественным цензом: выборы строились на сословном начале. Помимо имущественного ценза существовал еще целый ряд ограничений для участия в выборах.

Положение устанавливало следующий порядок проведения выборов уездных земских органов. Все население уезда делилось на три группы, или курии, избирателей:

• уездные землевладельцы;

• горожане-собственники недвижимого имущества;

• крестьяне.

Выборы гласных осуществлялись куриями на раздельно проводимых съездах.

Уездные и губернские земские собрания являлись представительными органами земств. Помимо гласных, в состав уездного земского собрания входили по должности председатель и члены уездной управы. Срок полномочий представительного органа уезда и губернии устанавливался в три года. Земские собрания были очередными и чрезвычайными. Созыв очередных собраний и их продолжительность строго регламентировались.

В соответствии с Положением 1864 г. губернатор или министр внутренних дел вправе были приостановить исполнение актов земских органов, если те противоречили закону или «общим государственным пользам». Исполнительными органами земств являлись уездные и губернские управы. Уездная управа избиралась на три года уездным собранием из числа гласных этого представительного органа и состояла из председателя и двух членов. Собрание было вправе увеличить число членов управы до шести человек. Губернская земская управа состояла из председателя и шести членов, избираемых губернским собранием сроком также на три года. Председатель губернского исполнительного органа утверждался в должности министром внутренних дел.

По принципу земской реформы в 1870 г. началось осуществление городской реформы. «Городовое Положение» от 16 июня 1870 г. предусматривало создание системы городского самоуправления, включающего следующие институты:

а) городская дума;

б) городская управа.

Позднее при Александре III, с целью устранения определенных недостатков, которые выявила практика земского и городского самоуправления, были пересмотрены и «Положение о… земских учреждениях» (1890), и «Городовое Положение» (1892). В ходе реализации земской реформы земские учреждения возникли в 34 губерниях европейской части России. В Сибири и на окраинах страны земства не вводились.

В период буржуазных реформ, проводимых Временным правительством России, происходит расширение объема полномочий и компетенции земских органов самоуправления. Кроме того, что местное самоуправление вводилось повсеместно, завершена была система органов этого самоуправления. Учреждалось волостное земство, самоуправление вводилось также в железнодорожных, пристанских, фабрично-заводских, рудничных, промысловых и даже дачных поселках, если там имелись выраженные местные потребности. Местное самоуправление, таким образом, приближалось к населению.

2. Характер и направленность процессов организации власти на местах коренным образом изменились после октября 1917 г. Был взят курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления. Ликвидация старых органов самоуправления проводилась в соответствии с циркуляром Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 г., в соответствии с которым подлежали роспуску городские и земские органы самоуправления, выступающие против советской власти, а остальные органы самоуправления вливались в аппарат местных Советов.

Идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющегося по самой своей природе государством централизованным.

Конституция РСФСР 1918 г. определила отношение волостной власти к уездной, уездной – к губернской и этой последней – к центру. В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственного аппарата управления.

После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все звенья представительной системы в Российской Федерации, как и в других союзных республиках, стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Система съездов Советов была упразднена: все местные представительные органы государственной власти стали именоваться Советами.

Важной особенностью организации и деятельности Советов являлось партийное руководство ими, основные направления которого включали:

а) выработку политической линии и указаний по основным вопросам, связанным с реализацией Советами политики партии;

б) руководство формированием представительных органов, подбор, расстановку, обучение и воспитание кадров, работающих в Советах;

в) контроль за деятельностью советских органов по реализации партийных директив.

3. Выделяют различные этапы реформирования местного самоуправления в 1990-е гг. В рамках наиболее традиционной классификации называют следующие периоды.

1. 1990–1991 гг. Этот период характеризуется принятием в 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Начинается качественная перестройка местной власти.

2. 1991–1993 гг. В это время были приняты такие наиболее значительные нормативные акты, как Закон РСФСР 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР», постановление Верховного Совета РФ 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

3. Осень 1993 г. Характеризуется регулированием вопросов местного самоуправления Указами Президента Российской Федерации. Ликвидируется система Советов. Происходит передача функций представительных органов власти исполнительным органам – соответствующим местным администрациям. Ведется работа по подготовке и принятию новой Конституции РФ.

4. 1993–1995 гг. С принятием Конституции РФ начался новый этап реформирования местного самоуправления, который продолжался до принятия Федерального закона от 28.08.1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

5. 1995–2003 гг., т. е. до принятия одноименного закона от 6 октября 2003 г.

6. 2003 г. – по настоящее время.

4. Существуют различные типы местного самоуправления, что предопределяет особенности развития муниципального законодательства в тех или иных странах.

В Великобритании – родине классических муниципальных форм – сложился тип местного самоуправления, получивший название англосаксонского. Подобная муниципальная система действует в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и др.

Одна из характерных черт этой системы – отсутствие на местах полномочных представителей правительства, опекающих местные выборные органы. Однако правительство оказывает влияние на то, каким образом органы местного самоуправления выполняют свои задачи. Другой характерной чертой англосаксонской модели местного самоуправления является утвердившийся в XIX в. в Великобритании принцип, согласно которому муниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо разрешено законом.