Бюрократия. Теоретические концепции: учебное пособие - Сергей Кабашов

Уездным органом губернского управления был нижний земский суд под председательством земского исправника. Учреждение, хоть и называлось судом, но судебные функции не отправляло, а ведало полицией и администрацией. Власть исправника простиралась на весь уезд, за исключением уездного города, — ему соответствовал городничий или комендант.

Областная реформа привела также к децентрализаций управления в империи, к перенесению государственных забот из центра на места, в губернии. Это повлекло существенные изменения в структуре центрального аппарата. Если губернская казенная палата ведала финансами, торговлей и промышленностью, то исчезала необходимость в существовании таких центральных органов управления, как Мануфактур-, Берг-, Камер- и Ревизион-коллегий. Появление в губерниях палат уголовных дел и гражданских дел делало ненужным существование Юстиц- и Вотчинной коллегий.

Областная реформа разрушила всю петровскую коллегиальную систему управления. В результате сеть центральных учреждений значительно упростилась: высшим учреждением являлся Императорский совет, ниже его находился Сенат, поделенный на 6 департаментов, еще ниже — оставшиеся три коллегии: Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел. Им было предоставлено право решать вопросы в пределах своей компетенции, не докладывая Сенату.

Краеугольным камнем реформ Екатерины II явилось издание в 1785 г. Жалованных грамот дворянству и городам. Жалованные грамоты создавали механизм, с помощью которого выборные представители дворянского и городского «сословий» могли содействовать исполнению законов государства, осуществляя общественный надзор за деятельностью местной правительственной администрации.

В то же время корпоративные структуры, которые Екатерина II вводила в виде самоуправляемого уездного дворянского общества и городского самоуправления в виде градских обществ с шестигласными думами, положившие начало формированию дворянства и городского населения как сословий, не были достаточно устойчивыми.

Основным фактором, не позволившим консолидировать систему сословий в царствование Екатерины II, явилось отсутствие стабильного законодательства. Помещики-землевладельцы могли распоряжаться своей землей по собственному усмотрению, но не было кодекса законов, который требовал бы уважения этих прав, включая и со стороны монарха. По-прежнему лишь чины предоставляли возможности для приобретения социального статуса, дающего привилегии. В связи с этим патримониальный характер дворянства екатерининской России оставался неизменным.

Реформы Екатерины II достигли цели, ради которой проводились, — страна была опутана густой сетью чиновничьих учреждений, способных реагировать как на события повседневной жизни в уездах и губерниях (взимание налогов, набор рекрутов, сыск беглых, борьба с разбоями), так и на чрезвычайные обстоятельства: крестьянские бунты, эпидемии и т. д.

Служба в царствование Екатерины II, перестав быть обязательной для дворянства, не потеряла своего значения как средства обогащения. Благодаря строгому разделению ведомств и сложному устройству суда, что повлекло появление многочисленных казенных учреждений, у дворян в губерниях и уездах возникла возможность пополнить свой бюджет за счет государственного жалованья. Однако необходимых профессиональных знаний для канцелярской работы у провинциальных дворян не было, что в результате определило низкую эффективность разросшегося чиновничьего аппарата.

Вместе с тем были приняты усилия по упорядочению назначения на должности и продвижения по службе. Этому способствовало введение послужных списков гражданских служащих. Рост численности государственного аппарата потребовал создания системы учета чиновников и контроля за их служебной деятельностью.

Еще при Елизавете I в ходе переписи чиновников 1754–1756 гг. были введены послужные списки, в которых указывались такие сведения, как чин, титул, образование, прохождение службы и др. По поручению Екатерины II в 1764 г. Сенат издал указ «О присылке в Сенат из всех присутственных мест послужных списков чиновников через каждые полгода». От центральных и местных административных органов требовалось указать в именных списках, «кто какими чинами происходил, добропорядочно ль поступал, также не был ль в каких штрафах». Послужной список должен был согласно единому образцу содержать ответы в соответствии с установленными графами. Таким образом, со второй половины XVIII в. послужные списки стали основным документом, содержавшим сведения о гражданских служащих империи.

Всесильное столичное чиновное дворянство, выступавшее в первой половине XVIII в. как руководящий орган государственного управления и в этом качестве активно принимавшее участие во всех дворцовых переворотах, потеряло свое привилегированное положение. В результате осуществления екатерининских реформ в административной системе империи происходит определенная децентрализация: наряду с центральным бюрократическим аппаратом возникает новый орган управления — провинциальное чиновничество.

Следует отметить, что разрастание чиновного аппарата не изменило его патримониальную природу, но подготовило условия для процесса формирования рациональных бюрократических начал.

В чем суть идей М. М. Сперанского о рациональном бюрократическом управлении в империи Александра I?

Новый этап эволюции бюрократических структур в России связан с административными преобразованиями начала XIX в., когда была осуществлена более последовательная рационализация управления и государственного аппарата, чем в петровскую и екатерининскую эпохи.

Реформы Александра I, включавшие создание министерств и Государственного Совета, явились кульминацией процесса, начавшегося во второй половине XVIII в. по приведению административных структур империи в соответствие с рационалистическими идеями «Просвещения». Основным архитектором реформ явился М. М. Сперанский.

Став одним из ближайших сподвижников молодого царя, М. М. Сперанский предложил программу изменений всей структуры государственного управления империи. Предлагалось составить управление из тройного рода учреждений — законодательных, исполнительных и судебных. Все эти учреждения сверху донизу, с сельской волости до вершины управления имели бы земский выборный характер. Во главе управленческой пирамиды должны были стоять три учреждения: законодательное — Государственная Дума, состоящая из депутатов всех сословий, исполнительное — министерства, ответственные перед Думой, и судебное — Сенат. Деятельность трех высших учреждений империи должна была объединяться Государственным Советом, состоящим из представителей аристократии, устроенным по аналогии с английской палатой лордов.