Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации - Коллектив авторов

В соответствии со ст. 138 БК РФ уполномоченный орган государственной власти Российской Федерации вправе провести проверку бюджета субъекта Российской Федерации – получателя финансовой помощи из федерального бюджета. Причем при получении субъектом Российской Федерации финансовой помощи в объеме, превышающем 50 % расходов его консолидированного бюджета, проверка бюджета субъекта Российской Федерации проводится в обязательном порядке.

Недостатком этой нормы нам представляется отсутствие указаний о последствиях неблагоприятного исхода проверки регионального бюджета. Сам по себе этот пробел кодекса был бы не столь важен, если бы в числе условий получения финансовой помощи, определенных ст. 134, фигурировало требование о необходимости соблюдения федерального бюджетного законодательства. Но так как такое условие ст. 134 не предусмотрено, возникает вопрос: что делать, если в ходе проверки регионального бюджета будут обнаружены многочисленные и грубые нарушения норм БК РФ? По нашему мнению, это должно повлечь отказ в предоставлении финансовой помощи.

Выше уже говорилось о желательности установления специфических правил взаимоотношений федерального бюджета с регионами, в доходной части бюджета которых финансовая помощь превышает 50 %. В этой связи мы приветствуем норму БК РФ об обязательном порядке проведения проверки бюджетов таких регионов, и полагаем, что в данном случае федеральным органам финансового контроля, осуществляющим проверку, может быть предоставлено право давать обязательные для исполнения рекомендации по оздоровлению регионального бюджета. Естественно, такие рекомендации могут иметь силу лишь тогда, когда они не противоречат нормам федерального бюджетного законодательства.

Во-первых, это означает, что финансовая помощь на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности не может носить целевого характера. С нашей точки зрения, такое положение нежелательно, так как Российская Федерация в принципе лишается возможности воздействовать на целевую направленность средств, предоставляемых регионам в форме дотаций. Это, конечно, не лишает ее возможности использовать механизм субвенций в тех случаях, когда она хочет обеспечить определенную целевую направленность финансовой помощи. Однако в межбюджетных отношениях просматривается устойчивая (и в общем позитивная) тенденция к увеличению доли дотаций в общем объеме финансовой помощи. Размер средств, направляемых на дотаций регионам, подлежит нормативному регулированию (путем установления нормативов формирования Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации (далее – ФФПР) в процентах от налоговых доходов федерального бюджета). Наличие средств на дотации гарантировано, а наличие средств на субвенции – нет, поэтому возможна ситуация, при которой размер финансовой помощи регионам из федерального бюджета будет сводиться к размеру средств Фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Следовательно, то обстоятельство, что Бюджетный кодекс РФ не предусматривает возможности придания целевой направленности финансовой помощи, оказываемой регионам в виде дотаций, может на практике вызвать сокращение удельного веса финансовой помощи целевого характера, что нежелательно.

Во-вторых, отказ от интерпретации субвенций как одной из форм финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности означает, что при их выделении регионам не могут выставляться какие-либо предварительные условия. Это связано с тем, что предусмотренные ст. 134 Бюджетного кодекса РФ условия предоставления финансовой помощи распространяются только на помощь, оказываемую в целях выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности. Таким образом, нарушение субъектом Российской Федерации федерального бюджетного законодательства не влечет утрату права на субвенции (в отличие от права на дотации). Очевидно, что практическим следствием этой нормы будет обострение борьбы наиболее влиятельных и наименее законопослушных регионов за субвенции из федерального бюджета.

На основе сказанного можно сделать вывод о желательности изменения правового режима субвенций в Бюджетном кодексе РФ.

Представляется нецелесообразной норма Бюджетного кодекса РФ о необходимости учета минимальных государственных социальных стандартов в качестве критерия распределения финансовой помощи регионам из федерального бюджета. В соответствии со ст. 6 под минимальными государственными социальными стандартами понимаются государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основе за счет финансирования из бюджетов всех уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории РФ. Согласно ч. 2 ст. 135 БК РФ перечень, виды и количественные значения минимальных государственных социальных стандартов устанавливаются федеральным законом.

В отличие от социальных стандартов нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг (в расчете на единицу услуг) утверждаются Правительством и используются при расчете объема финансирования конкретному главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств, бюджетному учреждению с учетом установленного ему задания на предоставление услуг (ст. 173). Иными словами, если соблюдение минимальных социальных стандартов на территории всех субъектов РФ является целью бюджетного регулирования, то соблюдение нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг является средством такого регулирования.

Глава З. Влияние норм федерального и регионального законодательства в сфере межбюджетных отношений на обеспечение финансовой дисциплины

§ 7. Значение норм федерального и регионального законодательства о межбюджетных отношениях в обеспечении финансовой дисциплины

Правовое регулирование межбюджетной дисциплины в государстве осуществляется путем: обеспечения единой политики бюджетного регулирования в государстве как важной цели государственного регулирования; повышения роли налогового, бюджетного и межбюджетного регулирования в обеспечении единой финансовой дисциплины государства; развития конституционных принципов обеспечения единой финансовой деятельности государства; решения актуальных проблем, касающиеся согласования норм Конституции РФ и норм налогового, бюджетного и валютного, кредитно-расчетного законодательства, законодательства о рынке ценных бумаг при обеспечении единой финансовой и межбюджетной политики государства.

Основы межбюджетных отношений и бюджетно-налогового регулирования определены в бюджетных посланиях Президента Российской Федерации в соответствии со ст. 170 Бюджетного кодекса РФ. В них говорится о проблемах бюджетного регулирования и приоритетных направлениях их решения, к которым относятся:

– совершенствование межбюджетных отношений, когда в результате уточнения доходных и расходных полномочий у региональных и местных властей возрастут права и ответственность за использование, находящихся в их распоряжении финансовых ресурсов;

– создание эффективной системы управления государственными финансами с переводом бюджетов всех уровней на казначейское исполнение;

– сокращение расходов целевых фондов и ликвидация неэффективных инвестиционных программ;

– разграничение расходных и налоговых полномочий между бюджетами трех уровней на основе критериев, объективно определяющих налоговый потенциал и бюджетные потребности регионов;

– обеспечение функционирования единой системы управления государственным долгом;

– создание казначейских систем на региональном и местном уровне;

– открытость и доступность бюджетной отчетности по всем несекретным разделам бюджетной классификации на всех уровнях бюджетной системы;

– переход на новые принципы управления государственными активами.

Построение системы норм межбюджетного отношений сталкивается с проблемами разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области реализации основных направлений бюджетной деятельности и межбюджетной политики государства.

К основным аспектам согласования федерального и регионального законодательства и построения взаимосогласованной системы российского финансового законодательства относятся:

– необходимость четкого разграничения сферы компетенций Российской Федерации и ее субъектов в области управления и контроля за формами бюджетного финансирования различных хозяйствующих субъектов (АО, ФПГ, малых предприятий, инновационных компаний, иностранных фирм);

– решение вопроса о правовом статусе налоговых и неналоговых доходов и бюджетной помощью отдельных налогоплательщиков (ресурсодобывающих компаний) с участием государства;