Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации - Лидия Нудненко

Концепция разделения властей была и остается предметом острых дискуссий. Спор ведется по поводу соответствия идеи разделения властей принципу неделимости и неотчуждаемости народного суверенитета. Следует ли понимать разделение властей и неотчуждаемость народного суверенитета как их противопоставление друг другу или как определенное взаимодействие в рамках единой политической системы? Возможно ли реальное проведение разделения властей или следует говорить о разделении функций одной власти? Несмотря на разные суждения о конкретном содержании этого неотъемлемого признака правового государства, бесспорным является возможность его реализации только в условиях представительной демократии, наличия парламента и профессиональных депутатов. Правовое государство невозможно без законодательной, исполнительной и судебной властей.

В-четвертых, правовое государство должно быть конституционным. Важнейшим признаком конституционного государства является участие народа в осуществлении законодательной власти как непосредственно, так и через депутатов, составляющих в совокупности парламент. «Правовой характер современного государства покоится на принципе обособления властей»,[25] – писал В. М. Гессен. Осуществление разделения властей возможно в условиях представительной формы правления. Поэтому только конституционное государство может быть правовым.

Только там, где признаны и реализуются основные права и свободы человека, осуществлено разделение властей, существует правовое государство, есть настоящая, а не фиктивная конституция, есть настоящий демократический конституционный правопорядок, то есть такой порядок, который основан на принципах и предписаниях права, которым следуют и закон, и власть. Конституционна только та власть и действительно носит правовой характер только тот закон, которые исходят из необходимости гарантировать права человека.

Теоретический и практический опыт прошлого и современности убедительно демонстрирует ценность и непреходящее значение правового государства как необходимой правовой формы организации публичной политической власти и ее взаимоотношений с индивидами как свободными и равноправными личностями, субъектами представительной демократии.

Каково соотношение понятий народного представительства и парламентаризма? Представляется, что народное представительство более широкое понятие, чем парламентаризм, поскольку включает в себя правовые и неправовые общественные отношения, возникающие в связи с решением вопросов государственного значения не только через депутатов и парламент, но и через избранных народом (населением) высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.

Отношения народного представительства лежат в основе понятий представительной системы, представителя и представительного органа государственной власти.

Представительная система – совокупность организационно-правовых форм осуществления представительства интересов народа (населения) субъекта Российской Федерации. Можно ли считать представительную систему и парламентаризм идентичными понятиями, совпадают ли они по своему содержанию? Думается, что нет. Представительная система субъектов Российской Федерации – более широкое по своему содержанию понятие, чем парламентаризм. Народ (население) субъекта Российской Федерации в лице его политического корпуса, т. е. граждан России, обладающих избирательными правами, выбирает не только законодательный (представительный) орган государственной власти, но и высших должностных лиц субъекта Российской Федерации. При этом в некоторых субъектах Российской Федерации имеются законы о наказах избирателей не только депутатам, но и высшим должностным лицам регионального уровня (Тюменская, Челябинская области).

Согласно пп. «к» п. 1 ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации» от 22 сентября 1999 г. полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) прекращаются досрочно в случае его отзыва избирателями субъекта Российской Федерации, если такое положение предусмотрено его законодательством.[26]

Конституция Республики Алтай предусматривала, что полномочия главы Республики Алтай прекращаются досрочно в случае его отзыва всенародным голосованием (ст. 123). Основанием для отзыва является утрата доверия избирателей, грубое нарушение Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Алтай, федеральных и республиканских законов. Отзыв осуществляется в результате выражения недоверия избирателями главе Республики Алтай посредством прямого волеизъявления в ходе голосования. Порядок отзыва определяется республиканским законом.

Эти положения Федерального закона и Конституции Республики Алтай были оспорены в Конституционном Суде РФ. По мнению заявителя, поскольку Конституцией Российской Федерации не предусмотрен отзыв Президента Российской Федерации, то невозможен и отзыв высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П пришел к выводу, что хотя Конституция Российской Федерации и не содержит положений, предусматривающих отзыв какого-либо должностного лица, ее нормы не препятствуют возможности введения федеральным законом института отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Однако при этом федеральный законодатель должен учитывать вытекающее из ч. 2 и 3 ст. 3 Конституции Российской Федерации соотношение форм непосредственной демократии. Отзыв как один из таких институтов не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и в конечном счете самой демократии.[27] Таким образом, законодатель должен предусмотреть общие принципы механизма отзыва, с тем чтобы не был искажен сам смысл выборов.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод, что выборные населением высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, деятельность которых определяется наказами избирателей и контролируется возможностью заслушивания отчетов и досрочного отзыва, входят в представительную систему субъектов Российской Федерации, а следовательно, и в содержание понятия «народное представительство». Таким образом, народное представительство (представительная демократия) не сводится только к парламентаризму.

Это позволяет считать организационно-правовыми формами осуществления представительства интересов народа (населения) единоличных представителей и представительные органы государственной власти. Представительными органами государственной власти являются коллегиальные выборные органы государственной власти. Категория «представитель» – более широкая. Она включает в себя как коллегиальные выборные органы государственной власти, так и депутатов, а также выбранных народом (населением) высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, деятельность которых характеризует представительную систему и представительную демократию на республиканском (региональном) уровне.

Признаками, характерными для всех представителей, можно считать: выборность населением; самостоятельность, предполагающая наличие собственной компетенции по решению вопросов республиканского (регионального) уровня; право принимать акты нормативного свойства по наиболее значимым вопросам, адресованные неопределенному числу субъектов и рассчитанные на длительное, неоднократное использование.

Специфические черты представительных органов государственной власти – коллегиальность и обязательность. К числу представляемых лиц, чьи интересы призваны выражать представители в рамках представительной демократии субъекта Российской Федерации, можно отнести: гражданское общество субъекта Российской Федерации; социальные, профессиональные, возрастные группы в составе гражданского общества; политические партии и общественные объединения; трудовые коллективы; территориальные коллективы в лице собраний (сходов) граждан по месту жительства; органы территориального общественного самоуправления.

§ 2. Формы взаимодействия депутата и гражданского общества субъектов Российской Федерации

Характеристика гражданского общества субъектов Российской Федерации

Основным представляемым субъектом в системе представительной демократии является гражданское общество. Гражданское общество как разновидность общества представляет собой совокупность «людей, объединенных на определенной ступени исторического развития теми или другими производственными отношениями, определяющими собою все другие общественные отношения».[28] Члены гражданского общества являются свободными индивидами, обладающими естественными, неотчуждаемыми правами и свободами. В. М. Гессен в работе «Правовое государство» отмечал, что общество «слагается не из механического агрегата отдельных индивидов»,[29] а «состоит из определенных общественных групп, построенных на том или ином объединяющем и разъединяющем конституционном начале. Индивид всегда принадлежит к определенной общественной группе».[30] И сегодня гражданское общество строится как взаимодействие организованных индивидов. Оно складывается не столько из деятельности отдельных индивидов, сколько из взаимодействия организованных групп, объединений, организаций, партий, движений. Итак, гражданское общество – это система самостоятельных и независимых от государства общественных институтов и отношений, которые призваны обеспечить условия для самореализации индивидов и их групп, защиту их прав и свобод.