Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации - Коллектив авторов

В постановлении Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. отмечается, что принципы налогообложения и сборов в части, непосредственно предопределяемой положениями Конституции РФ, в соответствии с п. «а» ст. 71 Конституции РФ находятся в ведении Российской Федерации. К ним относятся обеспечение единой финансовой политики, включающей в себя и единую налоговую политику, единство налоговой системы, равное налоговое бремя и установление налоговых изъятий только на основании закона.

Федеральный законодатель устанавливает федеральные налоги и сборы в соответствии с Конституцией РФ, самостоятельно определяя не только их перечень, но и все элементы налоговых обязательств. Что касается установления налогов и сборов органами государственной власти субъектов РФ, то оно должно осуществляться в соответствии с Конституцией РФ и с общими принципами налогообложения и сборов, содержащимися в федеральном законе. Поэтому законы субъектов РФ должны приниматься в соответствии с законом РФ от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы». В ст. 19, 20, 21 этого закона закреплен перечень федеральных налогов, налогов субъектов Федерации и местных налогов. Этот перечень сохраняет свое действие до введения ч. 2 Налогового кодекса РФ.

Право субъектов РФ на установление налогов всегда носит производный характер, так как субъекты РФ связаны с общими принципами налогообложения, содержащимися в федеральном законе. В свою очередь регулирование федеральными законами региональных налогов носит так называемый «рамочный» характер и предполагает, что пополнение соответствующих правовых институтов конкретным юридическим содержанием осуществляется законодателем субъекта РФ. При этом установление налога субъектом РФ означает его право самостоятельно решать, вводить или не вводить на своей территории соответствующий налог, так как исчерпывающий перечень региональных налогов порождает только право, но не обязанность устанавливать налог. Установление регионального налога означает также конкретизацию общих положений, детальное определение объекта и субъекта налогообложения, срока уплаты налога, правила предоставления льгот, способы исчисления конкретных ставок.

Введение собственных налогов и сборов субъектами Российской Федерации должно соответствовать, а не противоречить общим принципам налогообложения и сборов в Российской Федерации. Из чего следует, что субъекты Российской Федерации не вправе определять налоговые изъятия произвольно, в нарушение принципов, закрепленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законом. Установление налогов и сборов в отсутствие каких-либо ограничений противоречило бы провозглашенным в ст. 7 Конституции Российской Федерации целям социального государства, политика которого должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Недопустимость установления законами субъектов Российской Федерации произвольных налоговых изъятий вытекает также из принципа единой финансовой, в том числе налоговой, политики, закрепленного в ст. 114 (п. «б» ч. 1) Конституции Российской Федерации.

В целом Конституция РФ и Налоговый кодекс РФ закрепляет невозможность принятия самостоятельный нормативных актов в сфере налогообложения субъектами РФ. Поэтому первоначальное, «рамочное» регулирование налоговых отношений происходит на уровне Налогового кодекса РФ и федеральных законов, а уже затем осуществляется разработка налогового законодательства субъектов РФ, которое в более полной мере раскрывает те или иные положения. Это положение четко закреплено, например, в ст. 12 Налогового кодекса РФ, где говорится, что при установлении регионального налога законодательными органами субъектов РФ определяются следующие элементы налогообложения: налоговые ставки в пределах, установленных НК РФ, порядок и сроки уплаты налога, а также формы отчетности по данному региональному налогу. Иные элементы налогообложения также устанавливаются настоящим Налоговым кодексом РФ.

Необходимо упомянуть Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 г.», который установил, что дополнительные налоги и сборы в республиках в составе Российской Федерации, краях, областях, автономных областях, автономных округах, городах Москве и Санкт-Петербурге решениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных органов могут вводиться дополнительные местные налоги и сборы, не предусмотренные законодательством Российской Федерации. Это положение привело к введению региональными и местными органами многочисленных новых налогов, не указанных в законе РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», а также к возникновению целого ряда коллизий. Поэтому Указом Президента РФ от 18 августа 1996 г. «О признании утратившим силу п. 7 Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г. №. 2268 „О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 г.“» данная норма признана утратившей юридическую силу с 1 января 1997 г. Местным органам предписано отменить с 1 января 1997 г. свои решения о введении дополнительных налогов.

Принцип определенности налога. Налоговое законодательство должно содержать все элементы налога, необходимые для его исчисления и уплаты, а сами законы о налогах должны быть конкретными и понятными. Только нормативное фиксирование в налоговом законе всех существенных элементов налогового обязательства путем их прямого перечисления делает налог законно установленным.

В постановлении по делу о проверке конституционности закона Санкт-Петербурга от 14 июля 1995 г. «О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге в 1995 году» Конституционный Суд РФ отметил, что неопределенность норм в законах о налогах может привести к не согласующемуся с принципом правового государства произволу государственных органов и должностных лиц в их отношениях с налогоплательщиками и к нарушению равенства прав граждан перед законом. При этом отсутствие в законе РФ «О плате за землю» нормативных предписаний о порядке расчета (на основе средней ставки – ставок земельного налога, дифференцированных по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории) Конституционный Суд РФ расценил как нарушение принципа определенности налога, затрудняющее единообразное применение рассматриваемого налога.

Исходя из положений Конституции РФ, закрепленных в ст. 71, 72, 132, а также положений Федеральных законов «Об общих принципах самоуправления в РФ» и «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», органы местного самоуправления могут самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы в соответствии с федеральными законами. Но при этом круг вопросов в области налогообложения, которые могут самостоятельно решаться субъектами РФ и органами местного самоуправления, как было сказано выше, ограничен.

Налоговый кодекс РФ (ч. 5 ст. 12) подчеркивает, что не могут устанавливаться региональные или местные налоги (или) сборы, не предусмотренные НК РФ. Однако в настоящее время нередки случаи превышения субъектами РФ своих полномочий в области налогообложения. Субъекты Российской Федерации самостоятельно устанавливают новые виды налогов, в частности уплату налога в натуральной форме, плату за нагрузки на дороги и т. д.

Например, применение субъектами РФ налога с продаж. 31 июля 1998 г. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в ст. 20 закона РФ „Об основах налоговой системы в РФ“» узаконил на территории России налог с продаж. В соответствии с данным законом налог с продаж устанавливается и вводится в действие законами субъектов РФ. законодательные органы субъектов Федерации должны установить перечень конкретных товаров и услуг, которые не являются первой необходимостью. Но так как в законодательстве РФ нет определения понятия «товары и услуги не первой необходимости», то возник ряд неясностей. Большинство субъектов вместо конкретизации объекта налогообложения включили в него все, что не запрещено Федеральным законом.

Законодательные органы республик Хабаровского края, Омской, Саратовской областей и других субъектов Российской Федерации определили объект налогообложения налогом с продаж как стоимость всех товаров, реализуемых в розницу или оптом за наличный расчет, кроме включенных в перечень товаров и услуг, не подлежащих налогообложению на территории каждого из этих субъектов Российской Федерации.

В законах Орловской, Иркутской, Брянской областей, Хабаровского края перечислены конкретные товары и услуги, не являющиеся товарами и услугами первой необходимости, перечень которых полностью совпадает с перечисленными в Федеральном законе от 31 июля 1998 г., но введен дополнительный пункт – «другие товары и услуги, кроме тех, что указаны в перечне как не подлежащие налогообложению». Таким образом, круг объектов по налогу с продаж оказался необоснованно расширенным, так как теперь под него можно подвести любые товары и услуги.