Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании - Майкл Барбер

Покидая совещание, я чувствовал, что мое выступление не осталось незамеченным. Ссылаясь на одно из упомянутых мной положений, кто-то из министров бодро заметил:

– У нас нет нужных людей в нужных местах и необходимой поддержки, но, по крайней мере, нам об этом известно!

– Что ж, с этого уже можно начинать! – парировал я.

План государственных расходов 2002 г. и Государственная служба здравоохранения

Еще одну важную задачу включили в перечень наших повседневных функций в 2002 г. – участие в подготовке планов государственных расходов (spending review)[102]. Саму концепцию анализа бюджетных расходов придумал Гордон Браун в свой первый год на посту канцлера Казначейства. Вместо того чтобы придерживаться прежнего годичного цикла составления бюджета, он ввел трехлетний бюджетный цикл. Радикальность реформ государственных расходов Гордона Брауна трудно переоценить. Во всем мире большинство правительств судорожно пытаются свести концы с концами к итогу финансового года. Это все равно что заново красить мост через Фёрт-оф-Форт в Шотландии[103], то есть едва первый раунд заканчивается, бюрократия начинает следующий. Однажды мне представилась возможность встретиться с секретарем Департамента государственного образования США Ричардом Райли в день, когда президент Билл Клинтон подписал государственный бюджет страны. Я отправился вместе с Райли в Белый дом и сидел в розарии, пока президент произносил речь. Но как только мы снова сели в машину, Райли взялся за телефон, чтобы обговорить бюджетные расходы на следующий год. Такова политическая рутина почти во всем мире, но она мешает достижению результатов. Политики и бюрократы играют в какую-то игру для посвященных, а не стараются спрогнозировать, к каким реальным результатам приведут их действия.

План государственных расходов 2002 г., третий за то время, когда Браун занимал пост канцлера Казначейства, предусматривал финансирование на трехлетний период – 2003–2006 гг. Центральным звеном было Министерство здравоохранения. Уже с осени 2001 г. из недр Государственной службы здравоохранения начали раздаваться жалобные стоны, что им никак не пережить зиму без дополнительного финансирования. И мне всегда было непонятно, почему приход зимы каждый год оказывался для Государственной службы здравоохранения настолько неожиданным. В заявлении, предваряющем обнародование бюджета в ноябре 2001 г., Казначейство и Даунинг-стрит, 10 (весьма неохотно) согласились с требованиями Министерства здравоохранения и изыскали дополнительный миллиард фунтов, чтобы профинансировать Государственную службу здравоохранения в зимний период. Но уже тогда Браун решил, что так дела не делаются и необходимо более оптимальное решение. Такое социально значимое министерство не должно из года в год жить с протянутой рукой. И поэтому вопрос об урегулировании расходов на здравоохранение Браун вынес в апреле на бюджетную сессию. Тогда он произнес захватывающую речь и предложил регулировать бюджетные вопросы раз в пять лет за счет увеличения национального страхования на 1 %. «Я полагаю, – сказал он, – это правильно, ведь каждый гражданин, наемный служащий или работодатель пользуется услугами Государственной службы здравоохранения; и каждый, кто способен, должен внести свой посильный вклад в нее» (цит. по: [Peston, 2005, Р. 265]).

И начиная с того момента это стало задачей второго срока правления лейбористов; необходимо было показать: существуют убедительные данные, свидетельствующие о значительном улучшении работы Государственной службы здравоохранения, особенно в том, что касается сокращения времени ожидания медицинской помощи. Но какой бы важной ни была эта задача, существовала и другая, несравненно более сложная. Как отметил Роберт Пестон, ее выполнение было связано с покушением на один из основополагающих принципов политики со времен Тэтчер, согласно которому прямые налоги нельзя повышать без огромного ущерба для правящей партии. «Это был экзамен, проверка: действительно ли избиратели настолько доверяют британскому правительству, что позволяют тому расходовать их средства?» [Peston, 2005, p. 274]. Поскольку в то время Браун возлагал на Группу большие надежды и хотел с нашей помощью добиться реальных результатов, мне приходилось очень нелегко.

К счастью, к весне 2002 г. в Министерстве здравоохранения, под строгим управлением Алана Мил бурна, наметились перемены к лучшему. На итоговом совещании в конце марта я напомнил Милбурну, что на таком же мероприятии в январе он обвинял меня в излишнем пессимизме. Теперь у меня появился повод сказать, что тогда он оказался прав. К концу финансового года Государственная служба здравоохранения подтянулась: сократилось время ожидания медицинской помощи как для амбулаторных пациентов, так и для госпитализированных больных. Правда, максимальный срок ожидания, как это ни ужасно, все равно составлял 15 месяцев. Вдобавок зимнего кризиса удалось избежать.

Кроме того, Группа изучила итоги экспериментального проекта по предоставлению пациентам права выбора и была готова рекомендовать Казначейству финансировать такой подход. Это был один из положительных примеров нашей работы. Мы не только проанализировали, как Министерство здравоохранения реализовало проект по предоставлению гражданам права выбирать медицинскую помощь или учреждение, но реально способствовали достижению положительных результатов и принимали в этой работе самое непосредственное участие. Для нас был важен результат. В январе с экспериментальным проектом ознакомился недавно пришедший к нам Адриан Мастерс, чародей от здравоохранения. Его обеспокоило отсутствие плана. Я послал электронное письмо Полу Корригану, политическому советнику Милбурна, и к концу месяца, благодаря содействию Милбурна и удивительным способностям Мастерса в области планирования, мы добились определенного прогресса. Но даже тогда один из независимых экспертов так прокомментировал ситуацию: «Если бы речь шла о деловом предложении, я ни за что не инвестировал бы средства в такой бизнес». Однако к марту этот план можно было представить руководству. Сказались наша помощь и давление со стороны Саймона Стивенса из политического управления, а также влияние Корригана.

И все же такие результаты, как сокращение времени ожидания медицинской помощи до полугода и менее, введение права выбора поставщика медицинских услуг для всех пациентов, улучшение первичной медико-санитарной помощи, а также специфических видов помощи (лечение коронарной болезни сердца и рака), той весной выглядели весьма внушительно. Бюджетом было предусмотрено пятилетнее урегулирование при реальном увеличении расходов более чем на 8 %, так что на недофинансирование как на причину неудач больше ссылаться было нельзя. Служба здравоохранения должна была выполнить намеченные задачи, а нам предстояло научить ее сотрудников этого добиться. В конце апреля я встретил Милбурна и отметил, что в его походке появилась пружинистость: в конце концов, никто из бывших министров здравоохранения никогда не добивался лучшего финансового урегулирования. Он четко знал, в чем состоит его задача: продвигать реформы, противодействовать тем, кто заинтересован в сохранении старого положения неизменным, приглашать частных поставщиков медицинской помощи в случае необходимости и создать условия для результативного осуществления экспериментального проекта, предоставляющего выбор пациенту.

После довольно быстрого урегулирования финансовой стороны дела с Министерством здравоохранения главными задачами Группы стали рассмотрение цели Договора об оказании государственных услуг, сокращение их перечня за счет неудачных формулировок, поддержка ряда радикальных проектов перед министерствами, которые так и норовили соскочить с крючка, а также уменьшение общего числа приоритетов для достижения большей ясности и актуальности. Выполнить эти задачи нужно было до июльского анализа расходов и при условии тесного сотрудничества с Казначейством. Впервые со времени учреждения Группы нам пришлось пересматривать цели. Это позволило уточнить задачи и заострить проблемы. Мы с Тони О’Коннором и многочисленными сотрудниками трудились в поте лица, проводя одно утомительное совещание за другим с министерскими чиновниками, добиваясь, чтобы устанавливаемые цели соответствовали современным критериям SMART[104], то есть были конкретными (specific), измеримыми (measurable), достижимыми (achievable), реалистичными (realistic), определенными по времени (time-limited). О’Коннор подготовил на эту тему весьма остроумную презентацию, расхаживая по Уайтхоллу, он всем о ней рассказывал, стараясь по мере сил (и небезуспешно) внести во все происходящее разумное начало. Блэр был решительно настроен на сокращение числа приоритетов и предпочтение качества выбранных целей. Казначейство было готово занять аналогичную позицию, но при условии, что ему объяснят причину сокращения. В связи с этим нам пришлось провести ряд совещаний с чиновниками с Даунинг-стрит, 10, из политического управления и Казначейства, где мы тщательно анализировали все задачи, оценивали достижения и обдумывали, что стоит оставить (по большей части так и делали), а что – устранить из перечня приоритетов (иногда это все же происходило)[105]. Критика, как правило, сводилась к следующему: правительство либо специально намечало слишком простые для выполнения задачи, либо отказывалось от их реализации, если они были трудными. Но все эти усилия били мимо цели. Вообще-то удивительным во всех этих дискуссиях было то, как команды Блэра и Брауна хотели сохранить лицо перед общественностью и верность данным обещаниям даже в случаях, когда это причиняло неудобства, и очень часто давили на министерства, чтобы те не уменьшали, а наращивали объем работы. В итоге число приоритетных задач все же было сокращено с 160 до 120, то есть у каждого министерства убавилось примерно по 8—12 задач, зато их амбициозность неизмеримо возросла.