Демократизация - Патрик Бернхаген

Политика США в области продвижения демократии на сегодняшний день, особенно в период президентства Джорджа Буша-мл., имеет, в лучшем случае, неоднозначные результаты. Львиная доля всех программ по продвижению демократии администрации Буша приходится на Ближний Восток. Так, странам Латинской Америки в последнее десятилетие уделялось очень мало внимания, несмотря на то что многие демократии региона в это время сотрясались от политических и экономических кризисов, что создало условия для прихода к власти антиамериканских режимов в таких странах, как Венесуэла и Боливия. Помимо завышенных трат и приложенных усилий на Ближнем Востоке, деятельность США по продвижению демократии в других странах мира, подобных Индонезии, Непалу и Либерии, оставалась лишенной амбиций. Даже в начале 2000‑х годов в отношении широко разрекламированных «цветных революций» в Грузии, Украине и Киргизии, несмотря на обвинения в том, что правительство США и американские организации выступали в качестве основных зачинщиков революционных движений, роль США была, самое большее, скромной[339]. Что касается действий США по продвижению демократии на Ближнем Востоке, то можно с уверенностью сказать, что отдача от крупных капиталовложений и усилий оставалась ничтожной. Во-первых, большая часть средств и сил США была потрачена на вторжение и оккупацию Афганистана (с октября 2001 г.) и Ирака (с марта 2003 г.), причем оба случая больше относились к реалистическим опасениям по поводу безопасности, стабильности и поступлений нефти, нежели имели под собой мотивы осуществления идеалистической миссии по распространению демократии и прав человека в этой части мира. За исключением обязательств в Афганистане и Ираке, применительно к другим государствам Ближнего Востока США вели себя привычным образом. По выражению министра обороны США Роберта Гейтса, «это не лицемерие и не цинизм – воодушевленно верить в свободу и одновременно иногда использовать разные подходы к продвижению свободы, включая и временное сотрудничество с деспотами во имя защиты от еще более серьезных и безотлагательных угроз нашей свободе и интересам»[340].

В последнее время многими авторами отмечается «отход» от политики продвижения демократии со стороны США. По мнению Питера Бернелла, «настрой внутри и вне этой отрасли выглядит как никогда пессимистичным»[341]. Какие факторы стоят за этим отходом? Томас Карозерс выделяет четыре. На первом месте – вторжение и оккупация Афганистана и Ирака и риторика администрации США о том, что это было предпринято для демократизации этих стран, что способствовало возникновению ассоциации продвижения демократии с военным вмешательством США. Во-вторых, теории заговора, согласно которым «цветные революции» на Украине, в Грузии и Киргизии были организованы такими американскими организациями, как National Democratic Institute (NDI), International Republican Institute (IRI), Freedom House и Open Society Institute. Они способствовали тому, что продвижение демократии со стороны США стали ассоциироваться с американскими секретными операциями. В-третьих, нарушения прав человека со стороны США и внутри США, символами которых стали инциденты, подобные произошедшим в тюрьме «Абу-Грейб», практика бессрочного содержания под стражей в тюрьме на территории военно-морской базы США в заливе Гуантанамо, подрыв основополагающих гражданских свобод принятием в США «Патриотического акта» и дискриминация американских мусульман такими практиками, как «террористический профайлинг» (terrorist profiling), дискредитировали США как поборника демократии в других частях мира[342]. Наконец, растущая напористость в продвижении точки зрения президента В. В. Путина на международные дела в сочетании с увеличением финансовых возможностей России, а также богатство, накопленное некоторыми развивающимися странами – экспортерами сырья в результате растущего спроса со стороны быстро развивающихся экономик Китая и Индии, – все это вместе привело к уменьшению влияния западных правительств для продвижения демократии[343].

Каким мог бы быть более успешный и устойчивый режим продвижения демократии? Эдвард Мансфилд и Джек Снайдер[344] утверждают, что для демократизации нужны определенные предварительные условия. Эти условия имеют отношение к достижению определенных уровней государство– и нациестроительства. Другими словами, прежде чем приступить к демократизации, общество должно выработать способ мирного сосуществования различных этнических групп, составляющих его, и должно создать необходимые институты для представительства интересов и разрешения конфликтов. Если демократия, а в особенности демократия, привнесенная извне, возникает до появления этих предварительных условий, она почти непременно приведет страну к внутреннему конфликту и внешнему вмешательству. Рекомендация Мансфилда и Снайдера состоит в том, чтобы программы продвижения демократии помогали странам создавать предварительные условия для демократии, включая развитие экономики, формирование честного и эффективного бюрократического аппарата, стимулирование отказа от практики патронажа и репрессий как основного инструмента управления, а также содействие появлению поддерживающих демократию активистов в гражданском обществе, что послужит внутренним толчком для демократизации.

Продвижение демократии Европейским союзом

Для описания стратегии продвижения демократии Европейским союзом был введен термин «обусловленность» (conditionality). Шмиттер и Брауер[345] определяют обусловленность как «принятие или угрозу принятия санкций, поощрение или обещание поощрений с целью продвижения или защиты демократии». С учетом темпов и глубины демократических трансформаций в посткоммунистических странах Центральной и Восточной Европы в условиях обусловленности со стороны ЕС не будет ошибочным признать, что Евросоюз в последние два десятилетия оказался гораздо более успешен в продвижении демократии, чем США. Однако этот успех ограничен только теми странами, которые находились на пути присоединения к ЕС. Данные случаи демократизации были, по выражению Питера Бернелла[346], «легкими победами» для Евросоюза. Когда страны Центральной и Восточной Европы только вышли из сферы советского влияния, членство в ЕС было лучшим способом обеспечения безопасности от Советского Союза и консолидации недавно победивших демократических режимов. Поэтому они были готовы принять выдвигаемые ЕС условия членства. Государства – члены ЕС, со своей стороны, считали страны Центральной и Восточной Европы частью общей европейской цивилизации, истории и географии. Поэтому расширение на восток воспринималось как проявление необходимой солидарности с родственными странами.

Для того чтобы принцип обусловленности ЕС работал как эффективный катализатор демократизации, должен быть выполнен ряд метаусловий («условий условий»). Во-первых, политическая обусловленность, чтобы быть эффективной, должна включать правильно сбалансированный набор условий и стимулов. Принятие страной на себя политических условий влечет серьезные издержки по обеспечению соответствия, которые могут быть уравновешены только значительными поощрениями. Поэтому в случае демократических транзитов в Центральной и Восточной Европе в 1990‑е годы главным стимулом был четкий временной план быстрого вхождения в состав ЕС, сопровождаемый щедрой помощью, кредитами, прямыми инвестициями в страны-кандидаты со стороны государств-членов. Эти поощрения помогали кандидатам в члены справляться с издержками политических и экономических изменений, происходивших в соответствии с требованиями ЕС. Однако ситуация, когда условия выдвигаются без поощрений, может вместо содействия продвижению демократии вызвать обратный эффект и сыграть на руку противникам либерализации и демократизации. Во-вторых, Евросоюз не должен в процессе изменять условия (постоянство условий). В-третьих, ко всем кандидатам ЕС должен предъявлять в общем и целом равные требования (справедливость условий). Наконец, страна-кандидат должна обладать безоговорочной перспективой присоединения к клубу, когда ею будут выполнены все условия для членства (достижимость награды). Если одно или более метаусловие будет нарушено, обусловленность не может привести к желаемым результатам. Еще более тревожно то, что нарушение условий со стороны ЕС может вызвать всплеск национализма внутри страны-кандидата и тем самым произвести прямо противоположный эффект в форме негативной реакции на демократизацию и либерализацию, обусловленные ЕС.

Показателен пример Турции как кандидата в члены ЕС (с 1999 г.). Переговоры о вступлении начались в октябре 2005 г. Турция – единственная страна, для которой не было четко определено время присоединения. Не только не была определена дата присоединения к клубу европейских стран, но многие влиятельные европейские политики, включая президента Франции Николя Саркози и канцлера Германии Ангелу Меркель, начали ставить под сомнение статус Турции как европейской страны и, соответственно, ее право присоединиться к ЕС. Для Турции были выработаны новые условия вступления, что сделало процесс более трудным и долгим в сравнении со странами Центральной и Восточной Европы. Например, в отношении Турции ЕС выработал новую концепцию, так называемую емкость поглощения (absorption capacity) ЕС, которая означает, что даже если бы Турция соответствовала всем условиям, ЕС мог бы все равно отказать в членстве, если бы счел, что не в состоянии принять нового члена. Последствия этих и других нарушений метаусловий политической обусловленности должны были вызвать в Турции то, что можно назвать «обратной обусловленностью». Другими словами, как только ЕС начал отказываться от обязательств относительно Турции, важные политические акторы и общественные силы в Турции отреагировали на этот сигнал со стороны Евросоюза, или дистанцировавшись от проекта ЕС, или по меньшей мере заняв позицию безразличия к нему. Последствия «обратной обусловленности» могут быть таковы, что европейские ценности лишатся базы поддержки в турецкой политике и гражданском обществе, что приведет к краху демократических и либеральных реформ. По иронии, для сохранения результатов ранее проведенных реформ в условиях применения принципа обусловленности Турции может понадобиться развести проект демократизации с проектом по вступлению в ЕС, поскольку неудачи со вторым проектом могут серьезно навредить прогрессу, достигнутому в первом.