История государственного управления в России - Василий Щепетев

В XVIII в. было издано большое количество новых правовых актов: манифестов, жалованных грамот, уставов, регламентов, инструкций и указов.

Манифесты – законы, которые объявляли в особо важных случаях волю императора в форме обращения к населению или к отдельным его группам. Так, в 1762 г. был издан Манифест об отмене обязательной военной службы дворян, в 1764 г. – о секуляризации церковного имущества и др.

Жалованные грамоты – это акты, в которых указывались права и привилегии того или иного сословия. В 1785 г. Екатерина II издала Жалованную грамоту дворянству и в том же году – Жалованную грамоту городам.

Уставы – это сборники правовых норм, регламентирующих порядок деятельности какого-либо ведомства. В них содержались также нормы материального и процессуального права. Первым в XVIII в. был издан Воинский устав 1716 г., охватывающий правила организации и деятельности армии. В 1720 г. был принят Морской устав, в котором упоминались нормы поведения в период несения морской службы и меры наказания за преступления, совершенные в этот период. В XVIII в. были изданы также Устав о векселях (1729), Устав благочиния (1782) и др.

Регламенты – правовые акты, определявшие организацию и деятельность вновь созданных учреждений, например коллегий. Так, Генеральный регламент 1720 г. устанавливал порядок службы во всех государственных учреждениях Российской империи. Духовный регламент определял состав и деятельность духовной коллегии.

Инструкции – правовые нормы, которые устанавливали права и обязанности различного рода должностных лиц, например, губернаторов, воевод и т. д.

Указы – акты, издававшиеся по самым различным вопросам права, а в некоторых случаях определявшие компетенцию соответствующих должностных лиц. Наиболее значительными в этот период были Указ о единонаследии (1714) и «Табель о рангах» (1722).

В XVIII в. количество законов резко увеличивается. Петром I было издано свыше 3 тыс. законов, Анной Иоанновной – около 3 тыс. и Екатериной II – около 6 тыс. Во второй четверти XVIII в. ежегодно издавалось в среднем около 200 нормативных актов. Такое огромное накопление законодательного материала требовало кодификации.

На протяжении XVIII в. создавалось несколько законодательных комиссий для систематизации законодательства и издания сборника законов, но их работа не принесла результатов и закончилась неудачей. Это объяснялось неудовлетворительным составом комиссий, неопределенностью задач, стоявших перед ними.

В отличие от своих предшественников Екатерина II стремилась не систематизировать старые законы, а создавать новые. Планируя собрать Комиссию для составления нового уложения вместо Уложения 1649 г., она уже в 1765 г. начала составлять для нее особую инструкцию – «Наказ», в котором нашли отражение идеи просвещенного абсолютизма.

Считая Россию европейской страной, Екатерина стремилась дать ей соответствующие законы, и основными источниками для нее стали произведения «О духе законов» знаменитого французского просветителя Шарля Луи Монтескье и «О преступлениях и наказаниях» Чезаре Беккариа – итальянского просветителя и юриста.

«Наказ» Екатерины касался всех основных сторон государственного устройства и управления, верховной власти и ее отношения с подданными, вопросов центрального и местного управления, гражданских состояний прав и обязанностей, из этих состояний вытекающих, вопросов законодательства и судопроизводства. Основные идеи «Наказа» были следующие:

– равенство граждан заключается в их равном подчинении законам;

– подчинение законам должно быть основано не на жестокости наказания, а на природном стыде человека, который должен удерживать от совершения преступления;

– осуждение жестокости наказаний и средневековых методов дознания – пыток;

– провозглашение ответственности власти перед подданными и ответственности подданных перед властью и законом;

– осуждение чрезмерных поборов с крестьян. Екатерина писала о том, что «весьма бы нужно предписать помещикам законом» более умеренный способ обложения их крестьян.

Депутатам Комиссии было определено жалованье из казны, даны особые привилегии: они освобождались от смертной казни, их имущество могло быть конфисковано только за долги, им были пожалованы особые знаки отличия (значки), которые дворянам разрешалось после окончания работы Комиссии включать в свои фамильные гербы.

Каждый из депутатов привез свой наказ от избирателей. Количество этих наказов оказалось огромным – свыше 1500. Свой «Наказ» представила депутатам и Екатерина. Он читался перед каждым заседанием. Первый и единственный акт этой комиссии состоял в присвоении императрице титула «великой, премудрой матери Отечества». Комиссия просуществовала недолго – до поднятия вопроса о крепостном праве. С началом русско-турецкой войны 1768–1774 гг. под предлогом отъезда некоторых членов Комиссии на театр военных действий она была распущена.

Несмотря на то, что попытка создания нового законодательства закончилась неудачей, работа Уложенной комиссии оказала значительное влияние на последующую деятельность Екатерины II. В наказах депутатов отразилось положение различных сословий, их пожелания во многом и определили направление дальнейших реформ.

4. Управление в Российской империи в конце XVIII в.

Павел I. Изменения в государственном управлении

Сын Екатерины II и Петра III – Павел более 30 лет дожидался осуществления своего права царствовать. Он вступил на престол уже зрелым человеком, имея сформированный план преобразований. Первым делом все крупные чиновники Екатерины были отправлены в лучшем случае в отставку, в худшем – в ссылку. Ведущие должности при дворе заняли соратники нового императора.

Павловские реформы едва ли можно назвать полными и законченными. Но не стоит забывать, что на царствование Павла приходится неполных пять лет. Целью его реформ стало укрепление самодержавия, наведение строгого порядка в расстроенном, по мнению Павла I, государственном аппарате. Объявив себя защитником тронов и алтарей, Павел стремился оградить свою власть от всякого проявления вольнодумства во всех сферах общественной жизни, требовал строгого подчинения.

Укрепление трона: «Учреждение об императорской фамилии» устанавливало порядок перехода трона от отца к старшему сыну, а за отсутствием сыновей – к старшему брату. Этот строгий порядок ликвидировал возможность новой эпохи дворцовых переворотов

Искоренение вольнодумства: Павел ввел запреты:

– ввозить книги из-за границы;

– выезжать за границу;

– русским учиться за границей;

– иностранцам въезжать в Россию

Отношение к дворянству:

– Ограничение действия екатерининских Жалованных грамот дворянству и городам;

– ограничение дворянского самоуправления;

– отмена свободы дворян от телесных наказаний

Отношение к крестьянству: «Манифест о трехдневной барщине» запретил помещикам принуждать крестьян к работе в воскресенье, а 6 остальных дней обязал делить поровну (3 дня работать на помещика, 3 – на себя)

В качестве защитника тронов и алтарей не только России, но и Европы Павел принял под свое особое покровительство духовно-рыцарский Мальтийский орден и учредил в России его приорство. В 1798 г. Наполеон захватил Мальту. Оскорбленный Павел принял на себя звание гроссмейстера ордена и объявил Франции войну в союзе с Австрией и Англией. Позже к коалиции примкнули Сардиния и Турция.

Экзальтированность, вспыльчивость часто приводили Павла к непредсказуемым поступкам, жестокость и деспотизм сочетались в нем с обостренным чувством справедливости. Очень важным для него было понятие чести в духе средневекового рыцарства, поэтому его указы были во многом связаны с этикетом.

Отчасти разделяя пристрастия своего отца, Павел увлекался военным делом, преклонялся перед прусским королем Фридрихом II (1712–1786), которого считал образцом монарха. С приходом Павла I к власти заметно возросла роль армии, в которой стали вводиться прусские порядки, был усилен полицейский надзор за частной жизнью всех слоев населения, введена ее строгая регламентация. Внутренняя политика Павла I была проникнута духом противоречия политике Екатерины II.

Первым важным правительственным актом в царствование Павла I стал новый закон о престолонаследии.

На протяжении большей части XVIII в. в России действовал принятый Петром I в 1722 г. Закон о престолонаследии, позволявший царствующему лицу назначать наследника по своему выбору. Этот Закон должен был укрепить права самодержавного правителя, но в действительности лишь обострил борьбу за власть, увеличив шансы различных претендентов на престол.