Особенности национальной бюрократии. С царских времен до эпохи Путина - Алексей Щербаков

Взошедший не престол Иван Грозный с самого начала расставил все точки над I. В 1547 году он сделал то, на что не решился его дед, – короновался царем. Тут опять дело в средневековых представлениях. «Царь» – это исковерканное латинское «цезарь», титул императоров Древнего Рима. То есть еще один шаг к обособлению от простых смертных. Кстати, великий князь Литовский долго не желал признавать нового титула Ивана IV.

Что же касается органов исполнительной власти, то Иван Грозный отменил «кормление». Потому что понятно – какие указы ни издавай, а все равно подобная система – просто рай для коррупции и откровенного вымогательства. Теперь чиновников оплачивали через специальный налог.

Система приказов развернулась по-настоящему.

Появились приказы, занимающиеся вооруженными силами, – Разрядный, Стрелецкий и Пушкарский. Завелось грамотно организованное «налоговое управление» – Приказ большого прихода. Возник профессиональный уголовный розыск – Разбойный приказ. Появился Судный приказ, занимающийся гражданскими исками. И так далее. Словом, бюрократическая система сложилась. Она, в общем и целом, нормально работала, становясь своеобразным «Ванькой-встанькой», который переживает любые передряги.

Так, например, во время опричнины, когда Иван Грозный образовал своего рода государство в государстве, в опричной части возникла параллельная система приказов. Что же касается старой, то она продолжала работать.

Я не буду углубляться в период «массовых репрессий» XV века. Темное это дело. Если в задачу опричнины входило полное отстранение боярской элиты от власти, то эту задачу Иван Грозный с успехом провалил. Он не смог одолеть даже местничество, хотя и пытался. В любом случае рассказ об опричнине выходит далеко за рамки этой книги.

Но вот кто точно выиграл в результате игрищ опричников, так это русская бюрократия. После всех передряг, казней, разгрома Новгорода и прочих интересных событий вес профессиональных бюрократов в тогдашнем обществе резко возрос.

Дело в том, что тогдашнее общественное устройство было своеобразным. Кроме царя, существовала еще и Боярская дума – нечто вроде западных королевских советов с поправкой на местничество. Дума сохранила изрядное влияние. Раньше в ней появились представители профессиональной бюрократии – так называемые думные дьяки. (Чиновники всех рангов получали жалование. В отличие от бояр и дворян, которые жили на доходы с поместий.) Вообще-то включить чиновников в состав высшего органа власти нужда заставила – для принятия адекватных решений требовались квалифицированные специалисты, а не дилетанты-бояре. Но преодолеть сословную спесь помогли многочисленные казни представителей боярской элиты. Такое уж было мышление у бояр – они предпочли бы профукать страну, но не допустить «худородных».

Но местничество страшный царь так отменить и не сумел. Хотя очень пытался. В 1542 году Иван IV перед походом на Казань пишет:

«Отец мой, Макарий митрополит, и архиепископы, и епископы, и князи, и бояре. Нарежался есми х Казани со всем хрисолюбивым воинством и положил есми совет своими боляры в пречистой и соборной перед тобою, отцем своим, о местех в воеводах и в всяких посылах в всяком разряде не местничатися, кого с кем куды ни пошлют, чтобы воиньскому делу в том порухи не было; и всем бояром тот был приговор люб».

Или еще.

«А лучитца каково дело, кого с ким царь и великий князь на свое дело пошлет, а хотя будет кому с кем и не пригож быти своего для отечества, и бояре б, и воеводы, и князи, и дети боярские для земского дела все ходили без мест. А кому будет каково дело о счете, и как, оже даст бог, с своего дла и с земского придет, и государь им счет тогды даст».

То есть в переводе на современный язык смысл таков. Во время войны с местами считаться не будем. А какие возникнут вопросы, так после войны царь разберется.

То есть всесильный государь со скрипом пробивает отмену местничества на время военных действий. Представляете ситуацию до этих постановлений? Перед военным походом при комплектовании высших военных кадров необходимо было разложить сложнейший пасьянс из местнических отношений – да еще постараться, чтобы эти командиры хоть что-нибудь собой представляли как военачальники. Тем не менее Ивану Грозному пришлось постараться назначить командование, в общем, придерживаясь сложившегося «рейтинга». Неудивительно, что ту же Казань брали три раза – и так бездарно. В итоге взяли, конечно, но глупостей была наделана бездна.

Но самое любопытное было дальше. Началось Смутное время – пожалуй, самый страшный период в истории России, когда страна стояла на краю гибели. В стране царил хаос, менялись правители, появился самозванец, потом второй… Поляки оккупировали Москву. По дорогам России шлялись банды наемников, казаков и просто шпаны, сбивающейся иногда в чудовищные толпы (так называемое восстание Болотникова). Все шло вразнос. Но, исключая самые пиковые моменты, в приказных избах шла работа! Система кое-как, но вертелась. И как только начался порядок – все тут же сложилось обратно, в том же виде, как до Смутного времени.

По ассоциации мне вспомнилась история из другой эпохи. В конце войны мой дед был назначен военным комендантом небольшого городка в Пруссии. Отправляясь к месту новой службы, дед сильно волновался. Он имел некоторый опыт управленческой работы, но тут чужая враждебная страна… Но все оказалось просто. В первый день сержант из комендантского взвода доложил:

– Товарищ майор, к вам тут какой-то немец просится.

Вошел благообразный седой герр.

– Герр комендант, я являюсь бургомистром этого города. Мои сотрудники ждут ваших распоряжений.

Вообразите ситуацию. Апрель 1945 года. Поверженная Германия лежит в руинах. По дорогам Пруссии неприкаянно скитаются толпы беженцев. По лесам околачиваются недобитые немцы. А этот приходит так, будто к нему новый начальник из центра прибыл.

– А что… Ваши сотрудники на работе? – Только и мог спросить он.

Тут удивился немец.

– Конечно. Ведь уже десять утра.

Дед проследовал за бургомистром в ратушу и убедился: все чиновники сидели на своих местах. Все время, пока дед там служил, работа шла как-то сама собой…

Вот и русская бюрократия XVI–XVII веков представляла из себя эдакий самособирающийся механизм. Почти такой же, как в древнем Китае. Как только налаживался хоть какой-то порядок, дьяки и подьячие приходили на свои насиженные места и начинали заниматься привычным делом. Благо административные работники требуются любой власти. Не тащить же собственных из Польши! Тем более что там-то с ними было очень плохо. В Польше так и не сложилась сколько-нибудь четкая административная система. Любовь польской элиты к принципу иммунитета преодолеть не удалось. Чем это закончилось – известно. В конце концов страны просто не стало.

В России в 1613 году на Земском соборе был избран новый царь – Михаил Романов. Государственная машина завертелась, а значит, продолжала развиваться и бюрократическая система. Она все более напоминала византийскую. Там, как уже говорилось, существовало множество самостоятельных ведомств, лишенных какой-то четкой структуры, которые имели тенденцию к размножению. В России происходило то же самое. Возникала новая проблема – создавался новый приказ.

Иногда, впрочем, старые закрывали, когда вопрос, которым они занимались, сходил с повестки дня. Но чаще уже ненужный приказ продолжал существовать – или ему находили какое-нибудь новое применение. Бывало, на приказы вешали смежные задачи.

В общем, складывалась довольно громоздкая система. В царствование сына Михаила Романова Алексея Михайловича число приказов достигало восьмидесяти.

Теперь настало время подробно рассказать о функционировании этой системы.

Работники приказов делились на две категории. Те, кто имел право принимать решения, назывались судьями. Остальные являлись техническим персоналом. В зависимости от важности приказа начальниками были люди разных рангов – бояре, окольничие (второе по рангу сословие), стольники (третье сословие) или дворяне. Судей в приказах сидело по одному, если приказ важный – по два и более. В последнем случае один был главным, другие назывались товарищами. Эти люди, говоря современным языком, имели право подписи. Хотя судьи как раз ничего не подписывали. Они только давали ценные указания, какую резолюцию наложить. Видимо, считалось, что благородным людям «невместно» пачкать руки чернилами. Здесь опять повеяло Востоком. Это ведь там чем выше начальник, тем меньше он должен шевелиться. Что, кстати, подчеркивала и одежда. Вспомните облачение бояр – длинные тяжелые шубы и высокие меховые шапки, в которых ходили даже летом. В таком «прикиде» не попрыгаешь.

Технический персонал состоял из дьяков, которые не доросли до должности судей и заведовали отдельными подразделениями структур – повытьями и столами. Так, к примеру, Сибирский приказ, возникший после присоединения Сибири Ермаком, имел пять «территориальных» столов – Тобольский, Томский, Мангазейский, Ленский, Енисейский и «профильные» – Денежный и Купецкий столы, Соболиную казну. Как водится, штаты всегда растут. Позже в составе Соболиной казны появились подотделы: Казенная, Купецкая, Разборная, Расценная, Скорняцкая палаты.