Европейское право - Татьяна Михалева

Вступление в силу Амстердамского договора 1 мая 1999 г стало отправной точкой развития третьего (после внутреннего рынка и ЭВС) масштабного проекта ЕС – построения Пространства свободы, безопасности и правосудия.

С заключением Амстердамского договора структура сотрудничества в сфере ПСБП стала более сложной. Механизм углубленного сотрудничества, установленный ст. К.7, развился в отдельный институт продвинутого сотрудничества в рамках Раздела VII Договора о ЕС. Как указано в ст. 40, продвинутое сотрудничество в какой-либо из предусмотренных Разделом VI областей призвано дать возможность Союзу быстрее создать ПСБП.

Ст. 100с Договора, устанавливающего Европейское сообщество, стала в редакции Амстердамского договора Разделом IV, в который были перенесены из третьей опоры иммиграционная политика, предоставление убежища и сотрудничество судов по гражданским делам в дополнение к визовой политике, а инкорпорация Шенгенского сотрудничества позволила дополнить сферу регулирования Раздела IV вопросами пограничного сотрудничества.

Включение приведенных вопросов в Раздел IV Договора о Сообществе означало придание им статуса acquis communautaire, т. е. права Сообществ, в котором регулирование осуществляется посредством регламентов, директив и решений. Однако механизм нормотворчества имел свои особенности, в нем преобладала процедура консультации Европарламента и единогласное принятие решений в Совете министров.

Раздел VI Договора о ЕС претерпел значительные изменения в соответствии с Амстердамским договором. Из него были исключены и перенесены в первую опору все вопросы, за исключением полицейского и судебного сотрудничества по уголовным делам. В то же время оставшиеся в третьей опоре сферы сотрудничества получили более детальное регулирование и более эффективные правовые инструменты. Помимо имевшихся в редакции 1992 года общих позиций, совместных действий и конвенций, были добавлены два новых инструмента – рамочные решения и решения, которые не обладали прямым действием. Рамочные решения должны были применяться только в целях сближения законодательства государств и были обязательны в отношении конечного результата. Решения имели обязательную силу и применялись по всем остальным вопросам Раздела VI.

Протокол об интеграции шенгенских достижений в правовую систему Европейского союза, приложенный к Амстердамскому договору, юридически оформил инкорпорацию Шенгенского сотрудничества в правовую систему ЕС. Фактически же частичная инкорпорация произошла еще в 1992 г., когда в рамках права Сообществ получили регулирование вопросы визовой политики, а в рамках созданной третьей опоры ЕС были объединены вопросы борьбы с преступностью, иммиграции, предоставления убежища и таможенного сотрудничества.

В соответствии с Договором Ниццы 2000 г. было расширено применение процедуры совместного принятия решений в рамках Раздела IV Договора о Сообществе и институционализирована роль Евроюста и Европола в Разделе VI Договора о ЕС.

Современный этап развития ПСБП связан с заключением в 2007 г. Лиссабонского договора о реформировании Европейского союза[132], который вступил в силу 1 декабря 2009 г. после завершения национальных процедур во всех государствах ЕС.

Важнейшим изменением в сфере ПСБП стало объединение правового регулирования в рамках Раздела V Договора о функционировании ЕС «Пространство свободы, безопасности и правосудия». На основании Лиссабонского договора 2007 г. все оставшиеся вопросы регулирования третьей опоры были перенесены в первую, тем самым третья опора была ликвидирована, а вся сфера регулирования ПСБП объединена в рамках одного раздела Договора о функционировании Европейского союза. Это означает завершение «коммунитаризации» ПСБП, получившей de jure признание в качестве подсистемы права ЕС, объединяющей в себе сферы правового регулирования или институты, прямо или косвенно относящиеся к свободе передвижения лиц, включая визовую политику, контроль на внешних границах, предоставление убежища, миграционную политику, полицейское и судебное сотрудничество.

Лиссабонскому договору предшествовало заключение в Риме в 2004 г. Договора, устанавливающего Конституцию для Европы. Предполагалось, что Конституция для Европы заменит собой остальные учредительные договоры, на основании которых действовал Европейский союз. Однако процедура ратификации государствами – членами ЕС завершилась неудачей, Конституция для Европы была отвергнута в ряде государств на референдумах. Но именно этот документ лежит в основе реформы ЕС, а его положения относительно правового регулирования ПСБП были в значительной мере восприняты Лиссабонским договором.

Лиссабонский договор 2007 г. ликвидировал специфические правовые инструменты (рамочные решения, совместные позиции), регулирование ПСБП осуществляется на основе обычных для права Сообществ регламентов, директив и решений, что переводит ПСБП на новый уровень в силу распространения на них эффекта прямого действия и других особенностей, определяющих правовую природу права ЕС.

ПСБП относится к сфере совместной компетенции ЕС и его государств-членов. Это означает, что до тех пор, пока Союз не регулирует соответствующие вопросы, государства регулируют их самостоятельно, но правовые акты ЕС имеют верховенство над национальными актами государств, и последние не должны заключать международные договоры, противоречащие нормам ЕС.

Механизм принятия решений в сфере ПСБП сохраняет ряд особенностей, в т. ч. предусматривает процедуру урегулирования спорных вопросов на уровне Европейского совета и возможность установления продвинутого сотрудничества, если проект не может быть принят всеми государствами ЕС. Определенная роль в сфере ПСБП отводится национальным парламентам государств-членов, которые наделены полномочиями по контролю за соблюдением принципов субсидиарности и пропорциональности, а также вправе представлять возражения и даже в отдельных случаях блокировать принятие правовых актов.

Лиссабонский договор 2007 г. расширил сферу регулирования ПСБП, включив в нее сотрудничество органов национальной безопасности, создание системы административных мер в отношении движения капитала и платежей в целях предотвращения и борьбы с терроризмом, что включает в себя, например, «замораживание» средств, активов физических или юридических лиц. Давно обсуждаемая тема создания института европейской прокуратуры получила свое закрепление в ст. 86 Договора о функционировании ЕС. Решение о создании этого органа может быть в любой момент принято Советом министров при единогласном голосовании после получения согласия Европейского парламента.

Пространство свободы, безопасности и правосудия предлагает широкий ряд вопросов для исследований и изучения. Правовое регулирование ПСБП на современном этапе сохраняет особенности, вытекающие из недолгой истории сотрудничества в рамках ЕС и специфики собственно самих вопросов, которые его составляют. Сегодня эта сфера динамично развивается, затрагивает новые и новые вопросы, которые имеют не только научный, но и вполне практический ежедневный интерес не только для жителей Европейского Союза, но и для всех, кто путешествует по Европе, имеет экономические или культурные отношения в этом регионе.

8.3 Механизм правового регулирования Пространства свободы, безопасности и правосудия

Механизм функционирования ПСБП – это комплекс инструментов и процедур, определяющих принятие правовых норм ЕС в сфере ПСБП и их реализацию. Для анализа механизма следует рассматривать в совокупности и взаимодействии все стороны механизма – органы и институты ЕС, процедуры принятия решений, юридическую силу принятых правовых актов, процедуру контроля за их выполнением. От того, как построен механизм, зависит эффективность регулирования и функционирования ПСБП и определяется характеристика правового регулирования.

Нужно принять во внимание, что механизм ПСБП не есть нечто статичное. От создания Европейского Союза развитие и совершенствование механизма сотрудничества в вопросах, которые сегодня составляют ПСБП, происходило постоянно. Такое развитие происходило путем постепенного наделения органов и институтов ЕС большей компетенцией, ограничивая тем самым сферу внутренней компетенции государств-участников. Однако передача больших полномочий ЕС сама по себе не означает повышения эффективности механизма. Эффективность также зависит от сбалансированности полномочий между органами ЕС и государствами, от способности отдельных государств затормозить или заблокировать принятие решения, от юридической силы используемых инструментов и механизма контроля за выполнением решений, и в целом – от желания всех сторон сотрудничества достичь определенных результатов, от добросовестности сотрудничества, а также от самой потребности в регулировании. Таким образом для оценки эффективности механизма надо понимать цели и ожидаемые результаты сотрудничества.