Управление общим. Эволюция институций коллективного действия - Элинор Остром

Другие видели в агентстве основную водохозяйственную институцию для всей территории. В эту группу входило большинство должностных лиц, которые сначала были избраны в состав совета агентства. Чтобы начать юридические действия в целях урегулирования прав на воду для всего региона в течение короткого времени своего формирования, агентство наняло выдающегося адвоката в области прав на воду Джеймса Кригера, который принимал участие в судебных процессах по Западному и Центральному бассейнам. Однако в 1966 году, когда был начат судебный процесс в Высшем суде округа Сан-Бернардино, не удалось достичь консенсуса по таким ключевым вопросам:

1. Как следует лучше охарактеризовать территорию — как один регион, который имеет единую подземную реку, как ряд взаимосвязанных бассейнов подземных вод, или как комбинацию речной системы, взаимосвязанных бассейнов подземных вод и независимых резервуаров подземных вод?

2. Все ли части этой территории (или, может, только локализованные районы) страдают от овердрафта?

3. Следует ли всех откачивателей подземных вод рассматривать как лиц с равноправным статусом, или, может, некоторые из них имеют приоритетные права, которым и нужно отдать предпочтение?

4. Следует ли разрабатывать административное соглашение сотрудникам агентства, работающего в основном с крупными откачива-телями, большинство из которых расположены выше по течению, или, может, нужно привлечь многих мелких откачивателей, большинство из которых расположено ниже по течению?

5. Должны ли права на воду быть отделены от прав собственности на землю на территориях, которые до сих пор не освоены?

По каждому из этих вопросов могут быть высказаны последовательные аргументы относительно противоположных позиций. Кригер и сотрудники Водного агентства Мохаве, однако, подошли к ситуации так, будто был только один легитимный ответ на каждый из этих вопросов. Они рассматривали всю территорию как единый подземный бассейн с хорошо задокументированной историей условий овердрафта; всех откачивателей подземных вод — как равноправных лиц, и, соответственно, старались как можно быстрее достичь предусмотренного урегулирования (отделить права на воду от прав на землю) для тех, кто откачивал 500 акро-футов и более в год. Однако их взгляд на проблемы не был широко поддержан. В 1964 году, например, Калифорнийский департамент водных ресурсов (the California Department of Water Resources) опубликовал доклад, в котором отрицал наличие условий овердрафта в двух больших суббасейнах, включенных в территорию, по которой проходило судебное разбирательство. Вместе с тем Водное агентство Мохаве в тот же год заявило, что овердрафт бассейнов реки Мохаве является «бесспорным фактом» (Blomquist, 1989, p. 63, 113).

Для содействия обсуждению этих вопросов не была создана добровольная ассоциация водопользователей, и с течением времени не был достигнут консенсус ни по одному из этих вопросов. Конфликты возникали между большими и малыми откачивателями воды, между сторонниками развития и теми, кто выступал за политику нерасширения, между промышленностью и сельским хозяйством, между местными жителями и «внешними экспертами», а также между назначенным персоналом и выборными должностными лицами. Отсутствие принципиального соглашения привело к желчным политическим конфликтам (в том числе к нескольким голосованиям по поводу отзыва с выборных должностей), статьям на первых страницах местных газет, которые затмили даже рассказы об Уотергейтском скандале, и, наконец, к прекращению судебного разбирательства в 1974 году (Blomquist, 1989, p. 57–77). С тех пор не было осуществлено никаких мер, чтобы ограничить откачивание грунтовых вод. За последнее десятилетие регион подвергся массированному развитию, а условия овердрафта зарегистрировали уже все организации. Пока никому не удалось найти эффективное средство для решения проблемы распределения прав на воду или хотя бы проблемы приобретения поверхностной воды. А 50 800 ежегодных акро-футов реки Фезер, на которые Водное агентство Мохаве собиралось получить права, используют другие лица в южной части Калифорнии, которые сами организовали покупку этой воды для немедленного использования или для сохранения как части плана по управлению подземными водами. Никто еще не нашел приемлемого плана создания системы распределения и способов финансирования, которые позволили бы жителям этого района оплатить предельные издержки за получение воды, на которую они имеют право.

Попытки решить сложные проблемы такой большой и комплексной территории в первую очередь на региональном уровне, с помощью одного учреждения — не позволили разработать эффективные институциональные механизмы для решения различных проблем. В отличие от крупномасштабного рыболовного промысла в Бодруме и Измирском заливе, люди в пустыне Мохаве смогли инициировать серьезные изменения в институциональных механизмах. Однако изменения, которые они осуществили, не дали им эффективных инструментов для одновременного решения различных проблем. Даже тогда, когда люди имеют значительные возможности заниматься самоуправлением, нет никаких гарантий, что они смогут решить все проблемы. Лица, не имеющие общего видения проблем, стоящих перед ними, не отрабатывающие механизмы для разбивки сложных проблем на субпроблемы, не признающие правомерности различных интересов, вряд ли решат свои проблемы даже тогда, когда им доступны институциональные средства для этого[159].

Рыболовные угодья Шри-Ланки

На юге Шри-Ланки есть рыбацкая деревня Мавель (Маwelle), которую описал Поль Александер (Paul Alexander, 1977, 1982). В этом селе живет около 300 сингальских рыбаков. Они практикуют три различных типа рыболовных технологий:

1) крупные неводы для лова косяков анчоусов и аналогичных видов рыбы с берега;

2) малые традиционные суда, которые используют «библейские» сети и удочки для ловли анчоусов, кальмаров и окуней;

3) глубоководная ловля тунца за пределами континентального шельфа.

Большинство рыбаков Мавеля принадлежат к касте Караве (Karave)[160] и ловят неводами с берега. Сфокусируемся на этом аспекте местного рыбного промысла.

Береговой невод (madella, или «большая сетка») — это сетка в полмили длиной, которой за один раз в удачное для лова время можно поймать тонну рыбы. Пиковый период лова приходится то на сентябрь, то на октябрь и может приносить до трети ежегодного улова (Alexander, 1982, p. 134). Береговой невод, прежде чем его придется заменить, служит около 5 лет, его стоимость приравнивается к трем годовым доходам среднего домохозяйства. Береговые неводы можно использовать только на пляжах с относительно жестким песком. На берегу Мавеля есть место для использования только двух сеток одновременно. Если бы рыбаки Мавеля имели только от 20 до 30 неводов, то они могли бы оптимально использовать большинство своих сетей[161]. А у них — 100 береговых неводов; в среднем за 1971 год каждая сетка использовалась лишь 7 раз, что является убедительным доказательством перекапитализации.

Мавель является еще одним классическим примером распыления ренты. Этот случай, однако, имеет важную особенность. Тогда как рыбаки в Бодруме и Измирском заливе не смогли разработать эффективные правила для ограничения доступа к их ресурсу — использованию рыболовного промысла, рыбаки в Мавеле создали достаточно подробные правила, регулирующие доступ