Обзор истории русского права - Михаил Владимирский-Буданов

История местного управления делится на три эпохи: а) время действия системы кормления, т. е. управления через наместников и волостелей (до половины XVI в.); 6) время действия самоуправления (от половины XVI в. до начала XVII в.); в) время действия приказно-воеводского управления в соединении с самоуправлением (XVII в.).

а) Система кормления. По присоединении нового удела или княжества, взамен прежних князей, назначались наместники с властию, аналогичной прежней княжеской, именно здесь виден тот же вотчинно-государственный характер власти. Назначение наместником именуется «пожалованием» («пожаловал есми гор. Володимиром»: А. Ист. I. № 110). Такое пожалование могли получить в бывшем своем уделе и прежние местные князья (например, ростовские). С подобной же властью получали провинции служилые цари татарские (в Кашире и Касимове). В последних случаях (при пожаловании князей и царей) власть правителя передавалась иногда преемственно лицам одной и той же фамилии (примером может служить кормление Мещерой в роде Протасьевых от начала XV до конца XVI в.; см. Ак. Юр. № 161); но такое преемство власти не есть, однако, наследственность: пожалование каждый раз зависит от воли царя. – В большей части других случаев пожалование наместничеством было краткосрочное (до трех лет). – Частный характер власти ограничивался далее соучастием в управлении одним городом двух наместников или в волости двух волостелей (Судебник 1497 г., ст. 65). – Цель назначения наместника – двоякая: частная – кормление и государственная – управление (в 1499 г. один из костромских наместников, Захарьин, жаловался Иоанну III, что на Костроме ему с другим – боярином Судимонтом – «сытому не быть», и затем переведен во Владимир). Но провинция отдавалась не в полное частное пользование: корм был определен таксой в уставных грамотах для каждого уезда и в книгах центрального правительства (Судебник царский 26). Он состоял из: «въезжего корма» (при въезде наместника на кормление), периодических (натуральных или денежных) поборов два или три раза в году (на Рождество, Пасху и Петров день), пошлин торговых (с иногородних купцов), судебных пошлин и, наконец, брачных («выводной куницы»). За превышение таксы корма наместнику угрожает наказание. – Состав подчиненных органов наместничьего управления также носит частного-сударственный характер: наместник отправляет суд через своих холопов – тиунов и доводчиков, между которыми делит станы и деревни уезда, но ответственность за деятельность их падает на него самого. Число тиунов и доводчиков, равно и срок их службы определяется уставными грамотами (см. Белозер. уст. гр. 1488 г., ст. 3 и 5); законом определяется, чтобы они при разъездах по уезду не отягощали населения лишними лошадьми и людьми и долговременными остановками (Там же. 4), чтобы не брали своих поборов на месте – в станах, а получали в городе из рук соцкого. – Не всем наместникам представлялась одинаковая компетенция, были наместники «с судом боярским» и «без боярского суда» (Судебник 1497 г., ст. 38 и 43); первые решали дела по холопству (укрепление и освобождение) и уголовные окончательно, вторые обязаны были отсылать их к докладу в Москву. – На неправильные действия наместника населению дается право жалобы великому князю. Район власти наместника простирается не на все составные части уезда: лица обеленные (служилые люди, церковные учреждения, «слободы» и дворцовые вотчины) обыкновенно освобождаются от власти наместника вполне или частью. Эти так называемые на Западе иммунитеты, а в Московском государстве тарханы были уничтожены лишь в XVI в., но далеко не вполне.

Главное значение наместничьего управления заключалось в приведении провинции в связь с государством, а не во внутреннем управлении провинции. Для последней цели в каждом уезде была своя выборная система органов самоуправления такая же, как и в 1-м периоде, именно: соцкие и старосты; иногда в провинцию подолгу не назначаемы были наместники, между тем управление шло; так, в Двинской земле в 1538–1541 гг. не было наместников, «а были соцкие и жалованные грамоты, и всякие указы и судебники присыланы на их имя» (Двин. лет.). И при наличности наместников управление налогами и полицией находится в руках выборных (см. Двин. гр. 1397 г., ст. 1; в Уст. Онежской гр. читаем: скоморохов «старосты и волостные люди вышлют вон»). Они же участвуют в суде вместе с наместником; «наместником и их тиуном без соцких и без добрых людей не судити суд» (А. А. Э. I, 123; сл. Суд. 1497 г., ст. 38 и Суд. цар., ст. 62); протоколы суда пишутся земским дьяком. (Суд. цар. Там же.). В подразделениях провинции были выборные подчиненные органы (пятидесятские, десятские).

6) Земское самоуправление XVI в. В XVI в. провинции до некоторой степени срослись уже с государством, а в самом государстве сознается уже потребность чисто государственного управления. Это привело сначала к учреждению специальных органов самоуправления рядом с наместниками (губные учреждения), а потом – к полной отмене наместничьей власти и к введению общего земского самоуправления (земские учреждения).

Губные учреждения. Кормленщики, преследуя свои частные цели, не обращали внимания на благоустройство провинции, а выборные власти были стеснены в своих действиях присутствием власти наместника; тогда количество преступлений, особенно разбоев, возросло до крайней степени («сами меж себя без нашего ведома обыскивати и имати разбойников не смеете», – пишет великий князь жителям провинций (см. Белозер. губн. гр. 1539 г.). Тогда, по просьбе самого населения, с 30-х годов XVI в. в каждом уезде устанавливаются выборные губные власти для преследования разбойников и суда над ними. Хотя правительство (боярская дума) предприняло это учреждение, как общую меру для всего государства, но введение ее в известной провинции обусловливалось просьбой самого населения и получением на то грамоты. Население многих провинций встретило мысль правительства с большим сочувствием и смотрело на эти учреждения, как на величайшее благодеяние: «Тоя же зимы (1541 г., говорит псковский летописец) бысть жалование государя нашего великого князя Ивана Васильевича всея Руси до всей своей Русской земли, млада возрастом 11 лет и старейша умом: до своей отчины милосердова, показа милость свою и нача жаловати, грамоты давати по всем градом большим, и по пригородам и по волостем, лихих людей обыскивати самым крестьяном меж себя по крестному целованию, и их казнити смертною казнию, и не водя к наместником и к их тивунам лихих людей-разбойников и татей. И бысть наместником по городам нелюбка велика на християн. А псковичи такову грамоту взяша и начаша псковские целовальники и соцкие судити лихих людей на княжи дворе в судницы над Великою рекою, смертною казнию их казнити. И бысть наместник на Пскове один князь Василей Репнин – Оболенской, и была ему нелюбка до Псковичь велика, что у них, как зерцало, государева грамота; и бысть крестьянам радость и лгота велика от лихих людей, и от поклепцов, и от наместников, и от их недельищков и от ездоков, кои по волостем ездят. И начаша псковичи за государя Бога молити…». (Пск. 1-я лет.). Из этого видно, что первоначально губное учреждение не имело определенной организации: каждая провинция приспособляла новую функцию к своим существующим органам самоуправления: во Пскове древними органами самоуправления и суда были сотские; к ним присоединены (новоизбранные?) целовальники. Местом суда сделался «княжий двор» – старинная «судница». Самое учреждение не носит еще наименования губного. – Губные учреждения, однако, не были введены повсеместно: северные провинции государства (в которых не было служилого класса) не получили губных властей; но в половине XVI в., когда в них введены земские учреждения, этим последним поручено и все губное ведомство. Округами губными сначала были города и волости; но затем в каждом уезде устанавливается одно губное ведомство. Губные ведомства иногда устанавливались в отдельных частных вотчинах (например, Троицкого монастыря). – Губные власти суть: губной староста (сначала несколько на уезде), избираемый из дворян или детей боярских грамотных; если выбор губного старосты, за разногласием избирателей, не состоялся, то его назначало правительство. Избранный являлся в Москву и здесь получал утверждение и наказ. При нем старосты, десятские и лучшие люди — человек 5 или 6. Впрочем, эти последние уже были и при наместничьем управлении; впоследствии они заменены целовальниками (до 4-х); при них – губной дьяк. Все вместе эти власти составляют одно учреждение – губную избу. – Для общих обысков устраиваются периодические съезды всех классов уезда: князей, детей боярских, духовных лиц и крестьян. На таких съездах происходят и выборы упомянутых властей, а именно: губного старосту и дьяка избирают все классы, а губных целовальников – сошные люди (см. Уст. кн. Разб. прик., ст. 56–58). Участие в избрании было обязательно для избирателей, ибо они отвечали за избранных перед правительством. В частных вотчинах избрание губных властей предоставлялось владельцу, причем старостой мог быть кто-либо из людей, служащих частному вотчиннику, его приказчик. Власти избирались сначала бессрочно, но в XVI в. велено переменять целовальников погодно (А. А. Э. III. № 210). Компетенция губных властей простирается на уголовную полицию (поимку преступников), суд над разбойниками, а после и над татями, убийцами и поджигателями, и заведывание тюрьмами. – Впоследствии губные учреждения заменяли собой все областное управление. При отмене наместничьего управления в уездах вовсе не стало органов правительства, которое, не имея на кого возложить приказные дела (финансовые и административные), нередко обращалось к губным старостам. В некоторых городах до введения воеводского управления губные старосты правили на правах воевод (например, в Шуе).