История государственного управления в России - Василий Щепетев

В противоположность бюрократии западноевропейских стран верхний слой российской бюрократии даже в середине XIX в. имел невысокий уровень управленческой специализации. Большинство ведомств в России управлялось генералами, имевшими иногда отдаленное представление о вверенных в их управление объектах.

Неотъемлемыми чертами российского государственного аппарата при Николае I были волокита, желание безмерно затянуть обсуждение любого вопроса, создать побольше комиссий и утопить в них неугодный проект. Повсеместным явлением было взяточничество. В конце 40-х гг., по данным III отделения, только трое из 50 губернаторов Европейской России не брали взяток: киевский губернатор Писарев как очень богатый, таврический губернатор Александр Муравьев как бывший декабрист, ковенский губернатор Радищев, сын А. Н. Радищева.

В. О. Ключевский так описывал стиль государственного управления в николаевское время: делопроизводство было громоздким и сложным. Размноженные центральные учреждения ежегодно выбрасывали в канцелярии десятки и сотни тысяч бумаг. Каждая бумага должна была пройти множество операций: например, в нижнем земском суде – 26, в Комитете министров – 36, в губернском правлении – 54. Непрерывный бумажный поток лился из центра в губернии, наводнял местные учреждения и отнимал у них всякую возможность обсуждать дела, все торопились «очищать» их. Не исполнить дело, а очистить бумагу – вот что стало задачей местной администрации.

Эти недостатки прекрасно видел и сам Николай I, который дал такую оценку ситуации: «Россией правит не император, а столоначальники». Чиновники использовали свои методы давления на царя: обычной характеристикой справок и докладов на имя Николая I были содержащиеся в них постоянные намеки (в качестве выводов) о возможности «народного топора» или «дворянского ножа».

Николай I понимал необходимость преобразований, в частности в аграрной сфере. Уже в 1826 г. им был учрежден Секретный комитет для разбора бумаг Александра I и пересмотра системы государственного управления. Именно этот Секретный комитет выработал проекты преобразований центральных и губернских учреждений, закона о сословиях.

Важнейшей особенностью государственного управления в России в первой половине XIX в. стало создание особых секретных органов – временных комитетов для решения различных вопросов.

Местное и губернское управление

Местные учреждения занимали значительное место в системе государственных учреждений. С созданием министерств местные государственные учреждения были закреплены за соответствующими министерствами. В результате соединения близких по функциям и назначению министерств – как центральных исполнительных органов – с подчиненными им местными учреждениями возникли ведомства, характерной чертой которых было четкое вертикальное управление. Появились и определенные формы ведомственных связей, которые заключались в том, что в центральном аппарате производились назначение и увольнение высших местных чиновников подведомственных учреждений, из центрального аппарата в подведомственные учреждения рассылались циркуляры, распоряжения, приказы и другие акты ведомственного управления, существовала система внутриведомственного контроля за исполнением этих документов, стали печататься ведомственные издания. Усилению ведомственного управления противостояло желание местных властей подчинить себе все местные учреждения.

В первой половине XIX в. в административном отношении Россия делилась на села (самый мелкий объект управления), волости, станы, уезды и губернии. Города также были особым объектом управления.

Практика местного управления в первой половине XIX в. развивалась по пути дальнейшего усиления власти губернатора как высшего правительственного чиновника в местных административных органах власти. За этот период увеличилось общее число губерний (с 48 до 52) и число губерний, возглавляемых генерал-губернаторами.

Должность генерал-губернатора вводилась там, где местная специфика требовала значительной власти, самостоятельности в принятии решений и оперативности в действиях, т. е. в столицах и на окраинах Российской империи. В других губерниях эта должность вводилась эпизодически, в соответствии с обстоятельствами. Генерал-губернатор осуществлял надзор за всеми гражданскими, а нередко и военными учреждениями вверенной ему территории. Полномочия и функции губернаторов как глав местных администраций были исключительно широки, губернатор обладал всей полнотой административной власти в губернии. В его компетенцию входил надзор за полицией, тюрьмами, рекрутскими наборами, проведением социальных программ, благотворительной деятельностью. Он курировал хозяйственные дела, такие, как сбор налогов, ход выполнения натуральных повинностей, председательствовал при продаже откупов.

В Финляндии, Прибалтике, Сибири, а также в Петербурге и Москве возглавляли управление также генерал-губернаторы. В состав генерал-губернаторства входило несколько губерний.

Во главе губерний стояли назначенные царем губернаторы. Им подчинялись все государственные учреждения, находившиеся на территории губернии. В их ведении были воинские части местных войск. Губернаторы подчинялись Министерству внутренних дел. В некоторых губерниях вместо гражданских назначались военные губернаторы. Иногда в губерниях были военный и гражданский губернаторы.

Все суды губернии фактически зависели от губернатора: он утверждал кандидатуры выбранных судей, мог вмешиваться во все стадии судопроизводства, утверждал решения многих уголовных дел.

Сами же губернаторы были фактически бесконтрольны, несмотря на существование формального контроля их деятельности со стороны высших государственных учреждений – Сената, Министерства внутренних дел, Комитета министров.

В каждой губернии, как и прежде, при губернаторе существовало губернское правление, состоящее из трех-четырех человек, задачи которых сводились к обсуждению и решению «общих дел». В его состав входили губернатор в качестве председателя, вице-губернатор, советники и асессоры.

Местными органами финансового управления в губерниях были казенные палаты. Они производили раскладку налогов и осуществляли надзор за их поступлением, ведали питейной и соляной монополиями. Во главе казенных палат стояли вице-губернаторы, а с 1845 г. – председатели казенных палат.

Все исполнительные дела вела канцелярия губернского правления, в структуре которой, начиная с 1824 г., было четыре отделения. Первое отделение заведовало обнародованием законов и постановлений, контролировало движение дел, занималось подбором кадров; второе – следило за исполнением дел по «охране веры, благочестия и добрых нравов»; третье – вело наблюдение за проживающими в губернии поднадзорными, а также контролировало состояние мостов, дорог, почты и медицинских учреждений. Четвертое отделение курировало финансовые вопросы, такие, как строительство казенных зданий, развитие сельского хозяйства, промышленности и торговли.

Поток дел, проходивший через губернское правление, был огромен: ежедневно губернатор должен был подписывать порядка 270 бумаг.

Губернии делились на уезды, во главе которых стояли нижние земские суды. Земский суд состоял из выборных лиц. Возглавлял его исправник. В состав суда входили 4–5 дворянских заседателей и несколько заседателей от государственных крестьян. С 1837 г. исправник стал назначаться губернским правлением, введены должности становых приставов, также назначаемых.

Управление городами было сосредоточено в руках городничих и управ благочиния.

Уезды делились на волости. Волостью управляло волостное правление в составе волостного головы, старост и писаря.

Полицейское управление

Важнейшим элементом исполнительного аппарата местной администрации была полиция. Она подразделялась на местную и городскую, специальных губернских полицейских органов не было, и объединяющим органом всей полицейской системы выступал сам губернатор.

В Петербурге и Москве полицию возглавляли обер-полицмейстеры. В остальных губернских городах во главе управы благочиния стояли полицмейстеры. Каждый губернский город делился на части, которыми ведали частные приставы.

Задачи частей сводились к охране порядка на своей территории, надзору за трактирами, гостиницами и ресторанами, устройству в дома призрения подкидышей; при частях всегда находились врачи и акушерки. Здесь же наказывали (пороли) провинившихся. Части подразделялись на кварталы – самую низшую исполнительную инстанцию, во главе них стояли квартальные надзиратели, которым подчинялись полицейские и будочники.

В 1837 г. была проведена реформа полицейских органов. Полицейская сеть распространилась на сельские районы страны, низшей полицейской должностью стала должность станового пристава. В сельской местности также существовала сельская выборная полиция – сотские и десятские, а также вотчинная полиция помещиков. Все эти структуры работали согласованно.