Административная юстиция и административное судопроизводство. Зарубежный опыт и российские традиции - Анна Соловьева

Такие суды были созданы в Пруссии в 1872 г. в результате реформы местного самоуправления. В соответствии с Уставом окружного управления от 13 декабря 1872 г. была сформирована трехзвенная система административно-судебных учреждений. При этом на низшем, уездном, уровне функции административной юстиции осуществляли должностные лица местного самоуправления, входившие в уездный комитет, и на которых одновременно были возложены полномочия по управлению уездом. Разделение функций администрации и юстиции было частично проведено на уровне областных административных судов, где рассмотрение публично-правовых споров осуществляли избранные на определенный срок представители местного самоуправления с соблюдением особых процессуальных правил.

Действительным и по-настоящему независимым административным судом был Высший административный суд Пруссии, он состоял из несменяемых советников, которые имели право занимать высшие судейские и административные должности.

Административно-судебную систему Пруссии второй половины прошлого века можно назвать органами административной юрисдикции, так как фактически учреждения, входившие в эту систему, обладали полномочиями по разрешению управленческого дела по существу и оценивали не только законность, но и целесообразность публично-правовых актов и действий государственных органов и должностных лиц. Необходимо заметить, что в то время в Пруссии действовал перечневый (энумеративный)[82] принцип: обжалованию в административный суд подлежали только те акты и действия, которые были перечислены в законе. Подобные административные юрисдикции были созданы в Бадене, Гессене, Баварии, Вюртемберге.

В настоящее время в Федеративной Республике Германия создана рациональная система административной юстиции, независимая от органов исполнительной власти и судов общей юрисдикции, возглавляемая Федеральным административным судом ФРГ. Система административной юстиции образует самостоятельную ветвь судебной власти Германии. В исключительных случаях и в целях обеспечения единообразия судебной практики решения Федерального административного суда ФРГ могут быть пересмотрены Объединенным сенатом высших федеральных судов Германии, на который возложена обязанность поддержания единства правосудия[83].

Структура административной юстиции Германии унаследовала трехзвенное строение[84]. Первичной инстанцией являются общие административные суды земель. Небольшие федеральные земли имеют по одному суду, а крупные – до семи[85]. Второе звено представлено Высшим общим административным судом земли, в некоторых землях он называется Административная судебная палата. В каждой земле действует один такой суд; а в землях Нижняя Саксония и Шлезвиг-Гольштейн образован один Высший административный суд на две земли. Высшие общие административные суды земель рассматривают по первой инстанции наиболее важные дела, а также являются апелляционной и кассационной инстанцией для административных судов земель[86]. Для рассмотрения дел в составе судов первой инстанции созданы «палаты» из трех профессиональных судей и двух судебных заседателей, во второй инстанции действуют «сенаты» из трех профессиональных судей[87].

Высшим звеном является Федеральный административный суд ФРГ (Bundesverwaltungsgericht) с резиденцией в Лейпциге. В компетенцию этого суда входит рассмотрение по первой инстанции дел по искам о незаконности актов федеральных органов исполнительной власти, споров о признании неконституционной деятельности общественных объединений. Суд рассматривает также дела в кассационном порядке. В составе суда имеется 12 сенатов, каждый из которых состоит из 5 профессиональных судей.

Часть 4 ст. 19 Конституции ФРГ устанавливает общий принцип обжалования в суд действий государственных органов и должностных лиц: она гласит, что если права какого-либо лица нарушены публичной властью, ему предоставляется возможность обратиться в суд. Из данного принципа существует исключение, установленное конституционной нормой (ч. 2 ст.10 Конституции ФРГ), оно касается ограничений прав граждан на тайну переписки, почтовой и телефонной связи. Такие ограничения могут быть установлены только законом, при этом государственный орган имеет право не сообщать гражданину об ограничениях его прав на тайну переписки, если этого требует защита основ демократического строя, сохранение Федерации или земли. Проверку законности ограничений прав в данном случае проводит не суд, а специальные и вспомогательные органы, назначенные народным представительством[88].

Организационные и процессуальные начала административной юстиции Германии закреплены в ст. 95–100 Конституции ФРГ, Положении об административных судах 1960 г. К компетенции административных судов отнесены все споры публично-правового характера, кроме дел, подведомственных Федеральному конституционному суду. Административные суды рассматривают следующие споры: дела по публично-правовым искам граждан и организаций к государственным органам; споры между государственными административными органами и органами местного самоуправления; споры о статусе государственных служащих.

Обращению в суд должно предшествовать обжалование административного акта в порядке подчиненности. В Германии разработана стройная система средств возбуждения административно-правовых споров – исков. Выделяют три вида публично-правовых исков: иски об изменении правоотношения (в том числе, иски об отмене незаконного административного акта); иски об исполнении обязательства (в том числе, иски, содержащие требование издать акт или совершить действие, в котором заинтересован истец); иски об установлении факта наличия или отсутствия административного правоотношения, акта[89].

В отличие от своих прусских предшественников, современные германские административные суды не имеют полномочий по оценке целесообразности действий администрации, они осуществляют контроль за законностью административных актов, соответствием актов цели закона и цели, ради которой создан государственный орган, а также соблюдением пропорциональности между мерой, принятой администрацией, и ее последствиями для прав граждан и организаций. Результатом судебного разбирательства может быть отмена незаконного акта управления или его части, указание администрации принять какой-либо акт управления, совершить какое-либо действие в пользу истца. В отличие от французских административных судей, немецкие административные суды не обладают полномочиями полной юрисдикции и не могут изменить оспариваемый акт управления[90].

Производство в административных судах Германии, как и Франции, имеет инквизиционный характер, суд является руководителем процесса: он самостоятельно исследует обстоятельства дела, не связан требованиями, доводами и доказательствами сторон, сам решает вопрос о привлечении к участию в деле других заинтересованных лиц. Однако, действует и принцип состязательности и равенства сторон, принцип гласности и публичности судопроизводства.

Помимо административных судов общей компетенции, в ФРГ действует ряд специализированных юрисдикций для разрешения публично-правовых споров отдельных видов. Среди них финансовые, трудовые, социальные суды, суды по разрешению дел в дисциплинарном производстве и производстве по жалобам лиц, состоящих в публично-правовом служебном отношении с Федерацией (ст. 95, 96 Конституции ФРГ). Специальные юрисдикции имеют трехзвенную структуру в соответствии с федеративным устройством Германии[91]. Судопроизводство в данных судах осуществляется за некоторыми изъятиями по общим правилам гражданского процесса.

Назначение судей административных и специализированных судов производится соответствующим министром совместно с комитетом по выборам судей, состоящим из компетентных в соответствующей области министров земель и такого же числа членов, избираемых Бундестагом. Судьи общих административных и специализированных судов имеют статус, равный статусу судей общей юрисдикции.

Таким образом, континентальные системы административной юстиции характеризуются наличием административных судов, осуществляющих правосудие по публично-правовых делам в соответствии с особыми процессуальными правилами. Публично-правовые споры отдельных видов могут быть рассмотрены специализированными административно-судебными учреждениями. Свое развитие континентальная модель организации административных судов получила в Италии, Бельгии, Португалии, Греции, Швеции, Нидерландах, Болгарии, Чехии, Польше[92].

Фундаментальные принципы англо-саксонской системы правосудия по административным спорам являются отражением общих начал английского права: суд – суверенный хранитель закона и свободы граждан, господство судебного прецедента, отсутствие деления права на частное и публичное, и, как следствие, равенство правового статуса частных лиц и государства[93], слабое развитие административного права как отрасли законодательства. Сформировавшаяся XVII в. административная и судебная власть сосредоточивалась на местном уровне в руках одних и тех же учреждений– мировых судей и их съездов, контроль за их деятельностью осуществлялся в центре Вестминстерскими судами. Королевская власть была ограничена властью Парламента. Это не позволило монарху добиться свободы своих действий и создать собственные органы юстиции, как это произошло во Франции, где в эпоху абсолютизма суверенная королевская власть сама разрешала споры, затрагивающие ее интересы. По этим причинам «в Англии вопрос об административной юстиции не мог возникнуть в том виде, как он поставлен во Франции»[94]. Вместе с тем, именно Англия признана родоначальницей института судебного разрешения правовых споров граждан о законности административных актов. Эта традиция была воспринята государственным механизмом США, где доктрина судебного верховенства является одной из наиболее ценных особенностей правительственной системы[95] и закреплена в разд. 2 ст. III Конституции США[96].