Хозяин земли русской? Самодержавие и бюрократия в эпоху модерна - Кирилл Соловьев

Чувствуя свою зависимость от докладчиков, император пытался освободиться от нее. Ему приходилось искать обходные маневры. Некоторые из них удивляли современников: например переписка Николая II с безвестным чиновником А. А. Клоповым, который должен был донести до царя правду жизни. По словам министра юстиции Н. В. Муравьева, Николай II хотел «знать истину, но ищет ее по коридорам, по закоулкам, слушает разных Клоповых и т. д.» Министр внутренних дел В. К. Плеве разъяснял, что «самодержцы по наружности выслушивают своих министров, наружно соглашаются с ними, но почти всегда люди со стороны находят легкий доступ в их сердца или вселяют государям недоверие к своим министрам, представляя их покусителями на самодержавные права. Отсюда двойственность действий. Даже такой сильный характер, какой был у императора Александра III, не был чужд сему образу действий».

Цари чувствовали, что самодержавная власть неизменно выскальзывала из рук самодержцев. Решения готовились и, в сущности, принимались бюрократией. Слова Николая I о том, что Россией в действительности правят столоначальники (то есть чиновники даже не высшего, а среднего звена), мог повторить и его внук, и правнук. На эту проблему неизменно указывали славянофильствующие мыслители и даже некоторые высокопоставленные бюрократы. В их числе был министр внутренних дел Д. С. Сипягин. Однако его аргументы в защиту подлинного царского самодержавия разбивались о законотворческую практику. Это и объяснял Сипягину министр финансов С. Ю. Витте: «Если стать на вашу точку, то каждый министр будет так же убедительно, как и вы, доказывать, что никакие законы для него не нужны, ибо он только исполнитель, а решает царь. Но ведь тогда будет не самодержавие, а хаотическое правление. Царь самодержавен, потому что от него и только от него зависит установить машину действия, но так как царь – человек, то для управления страною в 130 млн подданных ему машина нужна, ибо его человеческие силы не могут заменить машину. Царь самодержавен, а потому он может менять по своему усмотрению сию машину и все части ее, когда только он захочет, но все-таки может менять, но физически не может действовать без машины».

Закон при самодержавии. Правовая утопия

«Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих», – так гласила 47-я статья Основных законов, как будто незыблемо установившая верховенство закона в государственной жизни страны. Проблема была в том, что эта формула не отвечала на элементарный вопрос: что такое закон. Большинство правоведов полагало, что закон в России – это воля государя. У этой точки зрения был весьма авторитетный оппонент – известный юрист Н. М. Коркунов (1853–1904). Он доказывал, что для того, чтобы проект стал законом, императорского решения недостаточно. Подлинный закон должен пройти еще обсуждение в Государственном совете. Все правовые нормы, утверждаемые императором без обсуждения в законосовещательных учреждениях, следовало отнести к указам. Причем, ссылаясь на ст. 55 Основных законов, Коркунов утверждал, что даже допускалось издание «дополнений к существующим законам и без Высочайшей подписи». Ведь статья 54 требовала подписи государя только для новых законов. Иными словами, отдельные поправки и дополнения к действовавшему законодательству вовсе не нуждались в автографе императора. Согласно наблюдениям Коркунова, практика вполне согласовывалась с этими нормами. Эта точка зрения была достаточно популярной. С ней отчасти соглашались даже оппоненты Коркунова. Например, А. Д. Градовский (1841–1889), который писал, что Государственный совет был «признан действительным средоточием законодательной деятельности».

Эта дискуссия профессоров права носила отнюдь не академический характер. Во-первых, пытаясь определить критерии, отличавшие закон от указа, отечественные юристы решали немаловажный вопрос: какие нормы должны были войти в постоянно пополнявшийся Свод законов Российской империи. Неразрешенность этой проблемы приводила к тому, что российское право загромождалось бесконечными законодательными актами, посвященными, например, отдельным акционерным обществам. Во-вторых, правоведы в иносказательной форме ставили вопрос о юридических пределах самодержавной власти. Если действительно закон в обязательном порядке должен был быть обсужден в Государственном совете, значит, император и его министры при всем желании не могли обойти это высшее законосовещательное учреждение и должны были считаться с позицией его членов.

Это ограничение имели в виду отнюдь не только ученые-юристы, но и государственные мужи, уверенные, что в России к концу XIX в. установился строгий порядок законотворчества, который никто не мог нарушать, в том числе и император. Собственно этого и добивался М. М. Сперанский в начале XIX в. К концу столетия многим видным сановникам хотелось верить, что Россия хотя бы приближается к этому идеалу. И в повседневной практике его приходилось отстаивать, обрекая себя на бесплодную борьбу. Членам Государственного совета приходилось убеждать императора и его министров, что закон, принятый без участия высшего законосовещательного учреждения, – не закон. Правда, руководители ведомств предпочитали в эту дискуссию не вдаваться, а делать так, как им было удобнее. В ноябре 1883 г. видные члены Государственного совета Э. Т. Баранов, Н. Х. Бунге, Д. М. Сольский нападали на морского министра И. А. Шестакова за то, что тот добился увеличения сметы своего ведомства, получив одобрение царя, без обсуждения этого вопроса в Департаменте экономии Государственного совета. В апреле 1885 г. в Департаменте законов Э. В. Фриш вышел с представлением, в котором ставился вопрос о порядке издания Свода и Полного собрания законов. Его смысл сводился к тому, что все возникавшие вопросы Фриш собирался решать в ходе докладов у императора, с чем члены Государственного совета никак не могли согласиться. Среди них был и К. П. Победоносцев, который настаивал, чтобы все предложения, вызывавшие сомнения у кодификаторов, первоначально вносились в Совет. Случаев, когда члены Государственного совета «вставали на дыбы» и были вынуждены отстаивать значение своего учреждения, было довольно много. О некоторых из них речь пойдет ниже.

Такого рода конфликты объяснялись правовой «многоукладностью» Российской империи. В ней буква закона часто не соответствовала устойчивой традиции. Представления о незыблемости закона в России вступали в противоречие с мифом о самодержавии, способном творить «правовые чудеса», не укладывавшиеся в голове у «заскорузлых» юристов. Царь своей волей мог нарушать прежде незыблемые правила. Близкий ко двору, влиятельный и информированный князь В. П. Мещерский, издатель газеты «Гражданин», защищал эту точку зрения, последовательно отстаивая мысль о несовместимости понятий «самодержавие» и «законность». Сам царь верил в этот миф (впрочем, не отказываясь от идеи законности), а среди чиновничества публично оспаривать его не было принято. Председатель Государственного совета великий князь Михаил Николаевич убеждал молодого императора Николая II, что он вправе подписать любой указ. А. А. Половцову оставалось только возмущаться: «Да где же тогда разница между монархическим и деспотическим азиатским правительством, разница, заключающаяся в том, что первое соблюдает, а второе когда угодно нарушает существующие в стране законы. Проповедовать такое учение государю – значит, вести его на путь императора Павла».

Эта теория имела практическое применение, нашедшее отражение в русском праве. Император обладал правом издавать законы, касавшиеся частных случаев, которые шли вразрез с общими правилами. Это могли быть уставы акционерных обществ или временные правила, фактически действовавшие десятилетиями. В любой губернии, уезде, городе и даже частной компании могли быть отменены нормы, применявшиеся по всей России. Некоторые сановники даже полагали, что сама идея общероссийского законодательства противоречила концепции самодержавия. Впрочем, следует иметь в виду, что и в этом случае император, принимая решение, вроде бы не посовещавшись с Государственным советом, был поставлен в жесткие рамки. Все эти правовые акты – уставы или временные положения – принимались ведь не единолично царем, а после обсуждения в Комитете министров.

Мысль об уже торжествующем верховенстве закона в самодержавной России не выдерживала столкновения ни с жизнью, ни с теорией. Как впоследствии писал правовед М. И. Ганфман, в России до 1905 г. не было деления на учреждения законодательные и административные. Одни и те же органы власти творили право и его осуществляли. В такой путанице участвовали все центральные учреждения. И это создавало благоприятную почву для произвола.

В создавшихся условиях даже процесс законотворчества сложно было формализовать, а следовательно, подчинить его закону. Никто не сомневался, что законодательная инициатива фактически концентрировалась в руках министров. Причем до царствования Александра II они (наряду с Синодом и Сенатом) имели право прямой законодательной инициативы, то есть непосредственно входили в Государственный совет со своими проектами. В 1857 г. ситуация в корне изменилась. 4 мая 1857 г. Александр II на докладной записке государственного секретаря наложил резолюцию относительно одного из дел, внесенного министром внутренних дел на рассмотрение Государственного совета: «Министру внутренних дел не следовало входить с подобным представлением об отмене действующего закона прямо в Государственный совет, не испросив предварительно моего на то разрешения, что и принять впредь к руководству по всем министерствам и главным управлениям. Совет не предлагает, а должен рассматривать проекты новых законов, которые по моему приказанию представляются на рассмотрение». Иными словами, готовились законопроекты министрами, а формально вносились царем[6].