Русская модель управления - Александр Прохоров

Если бы чиновничество было просто паразитом на теле страны, как полагало и полагает большинство соотечественников, а взятки были бы только вычетом из «общественного пирога» наподобие ущерба от саранчи, то чиновники не просуществовали бы столько веков в качестве ведущего класса общества. При очередном повороте истории их давно бы выбросили на свалку (что неоднократно пытались сделать при самых разных правителях). На самом деле сложившаяся в России система управления, да и весь уклад жизни, предполагает наличие коррумпированного посредника между государством и населением. Уместно вспомнить так называемое правило № 1 M. М. Сперанского, отца русской бюрократии в ее современном виде: «Ни одно государственное установление не должно быть прописано так, чтобы его можно было применять без прямого участия чиновника».

Если этот посредник не будет коррумпирован, то общество окажется беззащитным перед лицом людоедского государства. Как заметил Герцен «в русской жизни страшнее всего бескорыстные люди». «…Из состояния хаоса и анархии способен появиться только один правитель „с твердой рукой“. И тогда вся надежда — на бюрократию. В противном случае на территории страны будут проживать не законопослушные граждане цивилизованного государства, а данники и крепостные нового „ханства“ комиссаров и воевод»[576].

Не случайно в периоды нестабильного состояния системы управления государство отчаянно борется с коррупцией (примеры: петровские репрессии, в ходе которых царь пытался ликвидировать взяточничество и сделать жалованье единственным источником доходов чиновников[577], истерические попытки борьбы с лихоимством при Павле I, чистки при большевиках, андроповская борьба «за чистоту рядов»), так как без этого невозможно навязать населению мобилизационные порядки.

Впрочем, чтобы убедиться в народном характере российской бюрократии, нет необходимости использовать сложные логические доводы. Достаточно вспомнить бюрократов застойного брежневского или даже нынешнего времени. Вспомните милейшие лица этих тетенек и дяденек, в которых не было ничего от бесчеловечных монстров. Им совершенно не была нужна власть над человеком. Они требовали, в сущности, только одного — чтобы никто не нарушал их служебный покой, не мешал жить, не заставлял работать, не ставил под угрозу их благополучие, не вынуждал к каким-то действиям.

Поэтому они пуще всего блюли процедуру, а их священную ярость и ненависть вызывало только то, что требовало от них каких-то действий, не направленных к их интересам, например, когда какой-нибудь настойчивый проситель, жалобщик или правдоискатель пытался пробиться через бюрократические препоны и добиться своей цели. Таких людей чиновники гоняли по кругу и даже преследовали, потому что подобные правдоискатели нарушали вековые правила игры, разрушали компромисс между народом и государством.

Бюрократия олицетворяла собой этот компромисс. В стабильное время бюрократия в силу своей неэффективности и корысти не позволяла государству сожрать свой народ ради достижения каких-то амбициозных государственных целей. Но при этом бюрократия сохраняла и поддерживала структуры, ритуалы, обычаи, идеологию аварийно-мобилизационного управления. Когда наступал кризисный период и система управления переходила в нестабильный режим функционирования, бездействовавшие в стабильных условиях структуры и ритуалы наполнялись реальным содержанием, и система управления действительно становилась жестокой, но результативной.

Описанная выше технология достижения компромисса между государством и обществом худо-бедно справлялась со своей ролью, но с каждым новым столетием становилась все более обременительной для страны. К настоящему времени, согласно материалам специального обзора 99 стран с точки зрения коррупции (Transparency International, 1998), Россия занимает 82–83-е место в группе стран «исключительной коррумпированности»[578]. Постиндустриальное общество при таких отношениях между чиновниками, с одной стороны, и прочими юридическими и физическими лицами, с другой, просто невозможно. Современное общество столь сложно устроено, в нем так много «стыков» между различными сферами, отраслями, предприятиями, домохозяйствами, информационными и финансовыми потоками, новыми бытовыми, культурными и прочими явлениями, что «регулировка» этих «стыков» традиционными российскими методами потребует мобилизации в госаппарат всего взрослого населения, а суммарный оборот взяток превысит объем ВВП. Да и «…не может быть конкурентоспособной страна, где административная власть давно сделала всех активных людей уголовниками, где она оценивает свою эффективность по тому, что нового ей удалось запретить, чтобы его же потом можно было в индивидуальном порядке разрешить»[579].

Поэтому невозможно не только усиление, но даже просто сохранение нынешнего уровня участия государства в хозяйственной жизни, да и в других сферах жизнедеятельности русского общества. «Сегодня на предприятие в любой момент может прийти с проверкой чиновник практически любого ведомства, в принципе осуществляющего контрольные функции. Таким образом, реализуется извращенная и пагубная как для бизнеса, так и для государства схема самофинансирования чиновничества — „на кормлении“»[580]. «Конкуренция происходит на уровне „аукциона взяток“ и рекомендаций других взяточников о благонадежности подрядчика (аккуратность в отдаче оговоренных откатов, молчание и беспроблемность с контролирующими органами) по сети неформальных контактов, очень развитой в чиновничьей среде»[581]. «При достигнутом уровне казнокрадства и мздоимства дирижизм вообще не должен обсуждаться в терминах экономических — плодотворнее, не теряя времени, сразу обсуждать его в терминах уголовных»[582].

Новые условия настоятельно требуют упростить и удешевить процедуру достижения общественного компромисса, сделав ее однократной и всеобщей. Пусть то, что отдельные граждане и организации покупают у чиновников за взятку, будет официально предоставлено всем, причем бесплатно. Пусть не отдельный чиновник за взятку сделает условия существования физического или юридического лица приемлемыми, а закон смягчит свои непомерные требования (налоговые, регистрационно-лицензионные и прочие) к этим лицам. К такому простому и привлекательному тезису сводится большинство требований по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики[583].

Выполнимы ли эти пожелания? Даже если не принимать во внимание техническую сложность такой революционной задачи («…в наших нынешних условиях очищение законодательства от щелей, связывающих чиновника с активами, есть не эволюция, но революция»[584]), возникают сомнения в том, соответствует ли желанная антибюрократическая административная революция сущности российской модели управления.