Защита прав владельцев недвижимости при реконструкции - Борис Ильин

«под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо оттого, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом», указанное в п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»[64].

Однако из всех названий наиболее точно определение «нормативно-правовой акт». Поскольку только он создает и содержит нормы права, то его нужно отличать от:

нормативного акта – документа, содержащего нормы, не являющиеся нормами права (так, инструкции о правилах обращения с бытовым прибором, например утюгом, содержат технические нормы, не являющиеся нормами права);

правоприменительного акта – документа, содержащего предписания, основанные на существующих нормах права.

Вероятно, может возникнуть вопрос: что представляют собой нормы права, содержащиеся в нормативно-правовых актах? Норма права – это установленное и охраняемое государством общеобязательное правило поведения. Норма права обязательна для неопределенного круга лиц (она может быть предназначена какой-либо группе лиц, но никогда не адресуется конкретному лицу или лицам), рассчитана на неоднократное применение и конструируется по модели условного предложения: «если…, то…». Примером нормативно-правового акта исполнительной власти, связанного с реконструкцией, можно назвать постановление Правительства Москвы от 23 января 2001 г. № 68-ПП «Об утверждении формы примерного инвестиционного контракта (договора) и регламента подготовки и реализации городских инвестиционных программ по строительству (реконструкции, комплексному капитальному ремонту) жилых объектов в городе Москве» (приложение 18).

Правоприменительный акт – документ, применяющий нормы права в конкретной ситуации и (или) к конкретным субъектам права. В отличие от нормативно-правового, правоприменительный акт не содержит норм права, а применяет существующие нормы права. А поскольку правоприменительный акт – это подзаконный акт, который применяет уже действующее право, то главной его особенностью является соответствие нормам права, содержащимся в нормативно-правовых актах.

Примером правоприменительного акта исполнительной власти, связанного с реконструкцией, является распоряжение № 315 (приложение 10).

Правоприменительные акты иногда называют «ненормативными актами» (например, в решении Арбитражного суда Краснодарского края от 11 мая 1999 г. № А-32-5900/99-45/188; см. приложение 36) или «индивидуальными правоприменительными актами» (см. постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» – приложение 37). Оба этих названия неточны, поскольку «ненормативным актом» является даже нормативно-правовой акт, а понятием «индивидуальные правоприменительные акты» охватываются далеко не все правоприменительные акты (ведь существуют правоприменительные акты, применяющие нормы права не к индивидуальному субъекту права, а сразу к нескольким субъектам права).

Из определений нормативно-правовых и правоприменительных актов напрашивается вывод: акты о реконструкции всегда являются правоприменительными актами и не могут быть нормативно-правовыми, поскольку издаются по конкретному вопросу и не содержат общеобязательных норм права (т. е. не создают норм права, а применяют в конкретной ситуации уже существующие нормы права).

В зависимости от правовой природы и содержания акты исполнительной власти должны иметь различный вид, название (использование вместо слова «вид» слова «форма» здесь ошибочно, поскольку форма у всех актов-документов одна – письменная). Это видно из законов об исполнительной власти. Например, в ст. 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» сказано: «Правительство… издает постановления и распоряжения… Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений… Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющим нормативного характера, издаются в форме распоряжений…».

Аналогичные нормы содержатся и в законах субъектов Российской Федерации. Так, согласно п. 1 ст. 21 Закона г. Москвы от 26 февраля 1997 г. № 5 «О Правительстве Москвы»[65], акты, «имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений», а акты «по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений…». Что касается мэра Москвы, то закон обязывает его издавать свои нормативно-правовые акты в виде указов, а правоприменительные акты – в виде распоряжений (п. 5, 6 Устава г. Москвы, утвержденного Московской городской Думой 28 июня 1995 г. и введенного в действие с 1 августа 1995 г.[66]).

Из сказанного следует, что, например, в Москве акты о реконструкции должны издаваться только в виде распоряжений Правительства и мэра Москвы. Однако на практике органы исполнительной власти столицы издают свои акты о реконструкции в виде и распоряжений (как, например, распоряжение № 315), и постановлений (постановление № 625). Вероятно, исполнительная власть либо не придает значения названиям своих актов, что маловероятно, либо пытается ввести людей в заблуждение относительно правовой природы актов о реконструкции, что больше похоже на правду.

Названия актов о реконструкции, изданных в виде распоряжений, совпадают с их правовой природой (будучи по своей сути правоприменительными актами, они являются таковыми и по названию). Иными словами, акты-распоряжения являются правоприменительными и должны соответствовать нормативно-правовым актам.

Но как быть с актами о реконструкции, изданными в виде постановлений или указов, ведь их вид (название) не совпадает с их правовой природой? Возникает вопрос: какие это акты – нормативно-правовые или правоприменительные? Ответ зависит от того, что имеет большее значение в подобной ситуации – название акта или его содержание (определяющее правовую природу акта). Решающее значение все же имеет содержание акта о реконструкции, что подтверждено и теорией, и судебной практикой. Поэтому, какое бы название ни носил акт о реконструкции (даже устав или конституция), он, как уже было сказано выше, является правоприменительным.

К сожалению, это приходится доказывать и обосновывать в каждом конкретном случае, поскольку даже суды зачастую считают изданные в виде постановлений акты о реконструкции нормативно-правовыми. Например, жители дома № 3 по Домостроительной улице г. Москвы обратились в суд, пытаясь оспорить несколько актов исполнительной власти (включая п. 1, 2.5, 5 упоминавшегося выше постановления Правительства Москвы № 609 от 11 июля 1995 г. «О развитии Центра временного размещения беженцев и вынужденных переселенцев на территории микрорайона Востряково западного административного округа»; приложение 27). Решением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 4 ноября 1999 г. требования заявителей удовлетворены частично. Определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 6 июня 2000 г. решение суда первой инстанции отменено частично и дело направлено на новое рассмотрение. Решением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 30 марта 2001 г. № 3-10/2001 требования заявителей удовлетворены (в частности, признаны недействительными и не порождающими правовых последствий п. 1,2.5, 5 постановления Правительства Москвы от 11 июля 1995 г. № 609; приложение 38). Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела на открытом судебном заседании 8 июня 2001 г. кассационные жалобы Правительства г. Москвы и комитета по делам миграции Правительства столицы и своим определением № 5-Г01-66 (приложение 39) решение суда первой инстанции от 30 марта 2001 г. оставила без изменения, а кассационные жалобы – без удовлетворения. Итак, постановление Правительства Москвы от 11 июля 1995 г. № 609 рассматривалось судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда дважды – 4 ноября 1999 г. и 8 июня 2001 г., – и оба раза акт Правительства Москвы расценивался как правовой (в определении от 8 июня 2001 г. сказано: в оспариваемых заявителями «правовых актах Правительства Москвы указано…»). Причем непонятно, данный акт правовым был назван в смысле нормативно-правового или правоприменительного? Какова правовая природа указанного постановления Правительства Москвы от 11 июля 1995 г. № 609? Вне всякого сомнения, это правоприменительный акт.