Воспоминания. Том 2. Московский университет. Земство и Московская дума - Борис Николаевич Чичерин

Я разослал разным лицам постановление Кирсановского собрания, между прочим, Победоносцеву, которому я писал:

«Посылаю вам для сведения постановление нашего уездного собрания по поводу предполагаемых реформ в администрации. Мы имели в виду дать отпор тем стремлениям к ломке, которые проявляются и в правительственных сферах и даже среди земских людей. Москва служит примером последнего. Дмитрий Самарин говорил мне, что Игнатьев будто бы разделяет его взгляд на переустройство уездов. Это было бы очень грустно, ибо уезды ни в какой перестройке не нуждаются».

Победоносцев отвечал мне:

«Думается мне, что благоразумнее было бы Кирсановскому уезду воздержаться от заявления. В одном месте заявляют одно, в другом другое; что же тут хорошего?»

Мне такой взгляд показался весьма странным. По-видимому, такое постановление должно было идти совершенно на руку истинному охранителю, а выходило наоборот: не надобно было высказывать консервативных идей, потому что другие могут высказать противное. Эта черта рисует Победоносцева, который все хотел делать втихомолку и считал всякое гласное выражение мнений со стороны управляемых делом опасным.

Из уездов вопрос был перенесен в Губернское собрание. Легкая простуда помешала мне прибыть к началу заседаний. Когда я приехал, была уже составлена комиссия, в которую я, в моем отсутствии, был избран членом. Комиссия собиралась в течение нескольких вечеров; происходили горячие споры, образовалось большинство и меньшинство. Коренной вопрос заключался в слиянии крестьянского управления с земским. За это стояло большинство комиссии, которое хотело вручить органам земства все управление уезда, за исключением полиции. Но держась этого начала, оно не могло согласиться насчет приложения, и в докладе своем Губернскому собранию созналось, что оно, вследствие разногласия, не касается подробностей. Меньшинство состояло из брата Владимира и князя Чолокаева, которые восставали против самого принципа. Я подписал их мнение, но при этом счел нужным подробно изложить свой взгляд, который и внес в собрание в виде особого мнения. Помещаю его здесь:

Мнение члена комиссии Б. Н. Чичерина

Учреждения, дарованные России императрицею Екатериной, в течение почти целого столетия служили основанием местного управления. Они были приспособлены к тогдашнему быту, дворянскому и крепостному. С освобождением крестьян они отжили свой век; надобно было заменить их новою системою. Преобразования прошедшего царствования исполнили эту задачу. Они устроили местное управление на совершенно новых началах, примененных к изменившемуся жизненному порядку.

Основания этой новой системы заключаются в разделении властей, правительственной, земской и судебной. Правительственная власть осталась во главе управления; заведуя делами, касающимися общих государственных интересов, она вместе с тем контролирует остальные власти. Земство получило свой особый круг действия; ему вверены все хозяйственные интересы местности. Судебная власть, в виде мировых учреждений, состоит от него в некоторой зависимости, ибо мировые судьи избираются земскими собраниями, но, тем не менее, она имеет свои особые органы, которые действуют на основании общих законов. Наконец, и контроль над общинным управлением, городским и сельским, получил особую организацию. Первый сосредоточился в Губернском по городским делам присутствии, второй в Губернском и Уездных по крестьянским делам присутствиях.

Можно сказать, что мысль, лежащая в основании этой системы, совершенно верна и вполне отвечает насущным потребностям обновленного русского общества. Существеннейший вопрос заключается здесь в отношении правительственной власти к земской. Это отношение может быть двоякое: слияние ведомств и их разделение. В странах, где правительственная власть имеет силу, где она не ограничивается страдательною ролью, слияние ведомств неизбежно ведет к тому, что она остается центром местного управления. Такова система французско-бельгийская, где префект или губернатор является исполнительным органом по всем делам, а рядом с ним учреждаются состоящие под его председательством выборные советы, которых решение или согласие требуется в указанных законом случаях. Вытекающее отсюда преобладание бюрократического начала умеряется в конституционном правлении тем, что министры, которым подчинены начальники областей, в свою очередь состоят в зависимости от народного представительства. Этой сдержки нет в самодержавном правлении, а потому здесь единственное средство дать земству относительную самостоятельность состоит в том, чтобы отмежевать ему особую сферу деятельности, где бы оно являлось вполне хозяином. Это и есть то, что было сделано у нас. Нет сомнения, что эта система, как и всякая другая, имеет свои невыгодные стороны; но при данных условиях, это единственный способ поставить земство на ноги, не подчиняя его, с одной стороны, бюрократической власти, а с другой стороны, не расширяя его деятельности в ущерб государственному управлению, и не возлагая на него таких задач, которые оно не в состоянии исполнить.

На практике, эта система дала выгодные результаты. Земство приобрело самостоятельность и ведает предоставленные ему хозяйственные дела настолько успешно, насколько позволяют ему его силы и средства. Многие жалуются на то, что оно слишком стеснено в своей деятельности, чему приписывают неустройство земского хозяйства. Беспристрастный взгляд на дело не позволяет разделять это мнение. В действительности, ни установленные законом границы, ни вмешательство правительственной власти не препятствуют правильной деятельности земства. Оно чинит дороги, строит мосты, ведает подводную повинность, заводит больницы, нанимает докторов, управляет своими богоугодными заведениями, сиротскими домами, фельдшерскими школами и т. и. без всякого препятствия со стороны кого бы то ни было. Относительно продовольствия и страхования, ничто не мешает ему, вместо того, чтобы действовать через волостные правления, и без того обремененные делами, иметь своих собственных агентов, им назначаемых и вполне ему подчиненных. Это отчасти и делается. Единственное затруднение, которое оно иногда встречает, состоит в недостатке денег. Подати, как государственные, так и земские, взыскиваются не земством; понуждение исходит от правительственных агентов, причем нередко взносы за счет земства обращаются на пополнение государственных податей, а земские сборы остаются в недоимке. Но лекарство против этого зла находится в значительной степени в руках самого земства. Председатель управы и уездный исправник оба состоят членами уездного по крестьянским делам присутствия. При достаточной настойчивости со стороны первого недоимки будут взыскиваться, как доказывает практика. Земская управа может п воспрепятствовать злоупотреблениям, проверяя взносы по волостным книгам и предъявляя жалобы всякий раз как взнос, сделанный за счет земства, обращается на государственные подати. Наконец, есть весьма простое средство прийти в этом отношении к совершенно удовлетворительным результатам, не ломая без нужды учреждений. Надобно ходатайствовать о том, чтобы подати государственные и земские вносились в казначейство безразлично, но так, чтобы первые всегда составляли известную долю общей суммы. Тогда недоимки будут распределяться соразмерно.

Ощущаемое в иных местах неустройство земского хозяйства зависит вовсе не от ограниченной сферы деятельности земского управления, а от недостатка наличных сил и средств. Всякому, принимающему близкое участие в делах, известно, как трудно