Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в теории и практике государственного строительства. Монография - Валериан Лебедев

Конституционный Суд неоднократно рассматривал вопросы, связанные с установлением системы государственных органов власти субъектов РФ; им проверялась конституционность отдельных положений Закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в части детализации регулирования вопросов формирования и деятельности органов государственной власти. Суд указал, что организация власти на уровне субъекта РФ в принципе должна соответствовать организации власти на уровне Российской Федерации, а поэтому установление полномочий законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ не может быть исключительной прерогативой субъектов. По мнению Суда, упомянутый Закон устанавливает лишь основные полномочия, которые в пределах полномочий и компетенции, вытекающей из Конституции, должны осуществлять соответственно законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. При этом данный закон не содержит исчерпывающего перечня полномочий органов законодательной и исполнительной власти субъекта РФ и специально предусматривает, что законом субъекта РФ регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению и полномочиям субъекта РФ, и что высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ[100].

Ориентируясь на основы конституционного строя Российской Федерации, отраженные в Конституции, а также требования Указа Президента РФ «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации», субъекты Федерации самостоятельно учреждали собственные системы органов государственной власти, которые в результате были представлены разнообразными формами. В республиках высшие должностные лица именовались президентами или главами республик, в других субъектах – губернаторами или главами администраций. Аналогичная ситуация сложилась и в сфере представительной власти. Региональные парламенты, одно- или двухпалатные, имели различные наименования: Законодательное Собрание (в Челябинской области), Государственное Собрание (Ил Тумэн) (в Республике Саха (Якутия)), Совет народных депутатов (в Камчатской области), Дума (в Приморском крае) и т. д.

Преобразование российской государственности, реализация конституционных основ федерализма предполагает двуединый процесс: с одной стороны, сохранение единства и территориальной целостности российского государства, обеспечение интересов федерации в целом, а с другой – децентрализация власти, расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, повышение степени ответственности перед населением. Это обусловливает выравнивание реальных прав субъектов Российской Федерации, осуществление мер экономического и правового характера, обеспечивающих сочетание федеральной поддержки тех или иных субъектов со стимулированием их экономической самостоятельности и активности.

Государственное единство центра и регионов России достигается диалектическим сочетанием незыблемости основных начал организации органов государственной власти на всех ее уровнях и инвариантности, свойственной конкретным субъектам[101]. Однако единство организации и деятельности системы органов государственной власти требует закрепления принципиальных основ построения такой системы на федеральном уровне. Эти вопросы регламентируются Законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Рассматривая представительную власть в субъектах, можно сказать, что это необходимый и важнейший элемент системы государственной власти субъекта РФ, порядок организации деятельности, структура которого, основы взаимоотношений с другими органами в системе государственной власти субъекта устанавливаются основными нормативными актами субъектов (конституциями республик, уставами областей и т. п.). Рассматривая право субъектов РФ на собственное правотворчество, в том числе на издание законов, следует обратить внимание на то, что необходимость в собственном правотворчестве возникает у субъектов федераций главным образом из-за неполноты федерального правового регулирования[102].

Законодательная власть федерации распространяется на территорию всего государства, следовательно, она верховна по отношению к власти субъектов федерации. Она действует в субъектах федерации. Законодательная власть субъекта федерации не может исключить действие законодательной власти федерации. Федеральная законодательная власть сверху разграничивает предметы ведения (полномочия, компетенцию) своих и ее субъектов, определяет основы организации органов законодательной власти федерации, ограничивает их права (при введении чрезвычайного положения или федерального принуждения), а иногда без согласия субъектов федерации изменяет их территорию (Индия). Словом, она действует как суверенная власть государства и на территории субъектов федерации[103].

Содержание взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ складывается из взаимодействия, взаимозависимости, отношений в процессе осуществления парламентского контроля и урегулирования возникающих разногласий. Все элементы содержания отражены в федеральном и региональном законодательстве, имеют свои особенности и выражены в различных организационно-правовых формах. Исследуя организационно-правовые формы взаимоотношений органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ, Ю. Ю. Попова под последними предлагает понимать нормативно установленное, характеризуемое определенной процедурой реализации внешнее выражение взаимоотношений названных субъектов. Анализируя положения Федерального закона об общих принципах, а также региональных правовых актов, регулирующих взаимоотношения органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, она предлагает классифицировать их организационно-правовые формы по следующим основаниям: в зависимости от содержания взаимоотношений; в зависимости от субъектного состава взаимоотношений; в зависимости от сферы, в которых складываются взаимоотношения. Проведя такую классификацию, Ю. Ю. Попова делает вывод, что регионы испытывают затруднения в реальном использовании их конституционного права на самостоятельное установление собственных основ организации, деятельности и взаимоотношений органов государственной власти. Вместе с тем, делает вывод она, – Конституция России не содержит положения о полной самостоятельности субъектов Федерации в установлении собственной системы органов государственной власти. В Основном законе страны говорится о совместном участии Российской Федерации и регионов в определении общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти (п. «н» ст. 72). Однако тот факт, что рассматриваемый вопрос должен быть закреплен в федеральном законе (ч. 1 ст. 77), свидетельствует об ограниченных возможностях регионов при его решении[104].

Как следует из постановления Конституционного Суда от 18 января 1996 г. № 2-П, поскольку согласно Конституции законодательная и исполнительная власти являются самостоятельными, недопустимо, выходя за пределы, предусмотренные Конституцией, закреплять в основном законе субъекта нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение. Это противоречило бы Конституции, так как создавало бы препятствия для реализации ее положения о том, что по определенным полномочиям федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти. В частности, Суд признал не соответствующей Конституции обязанность высшего должностного лица субъекта РФ ежегодно представлять законодательному органу субъекта РФ доклад о своей деятельности и деятельности исполнительной власти субъекта РФ как противоречащую принципу разделения властей в той мере, в какой этим вводится подотчетность исполнительной власти по всем вопросам ее компетенции власти законодательной, с правом последней давать какие-либо указания или принимать решения, непосредственно влекущие ответственность должностных лиц исполнительной власти. Но не может рассматриваться как нарушающее принцип разделения властей представление докладов, посланий и других сообщений, имеющих информационный характер.