Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в теории и практике государственного строительства. Монография - Валериан Лебедев

Конституционный Суд РФ указал на право законодательного органа субъекта Федерации участвовать в формировании исполнительного органа власти, которое выступает как один из элементов системы сдержек и противовесов. В то же время полномочие представительного органа субъекта РФ по согласованию освобождения от должности должностных лиц исполнительных органов фактически лишает исполнительный орган самостоятельности в его действиях, что не согласуется с принципом разделения властей и не соответствует конституционным установлениям (постановление от 1 февраля 1996 г. № 3-П)[105].

Такая позиция Суда была конкретизирована в ряде его постановлений. В постановлениях от 1 февраля 1996 г. № 3-П и от 10 декабря 1997 г. № 19-П Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию, в силу которой в конституции (уставе) субъекта РФ могут быть предусмотрены положения об участии законодательного (представительного) органа в назначении на должности заместителей высшего должностного лица исполнительной власти и отдельных руководителей органов исполнительной власти. Однако Суд отметил, что конституционность подобных установлений в конституциях (уставах) субъектов РФ зависит от следования ряду принципов, служащих отправным началом во взаимоотношениях законодательной и исполнительной властей и обусловливающих, в конечном счете, соблюдение принципа разделения властей (см. постановление КС РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П)[106].

Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации»[107] была установлена отчетность Правительства РФ о своей деятельности перед Думой. Такое контрольное полномочие парламента в отношении Правительства было включено в Конституцию по инициативе Президента, посчитавшего необходимым дать дополнительный ресурс для стабильного функционирования обоих органов государственной власти без существенного изменения их правовой сущности[108].

В сферу контрольных полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации входит заслушивание ежегодных отчетов высшего должностного лица субъекта о результатах его деятельности, принятие решения о доверии (недоверии) высшему должностному лицу и правительству региона[109].

Поскольку Россия – федеративное государство, то на каждом из двух его уровнях (федеральном и региональном) органы государственной власти руководствуются полномочиями, установленными ч. 3 ст. 5 Конституции РФ: «Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации».

Единство системы органов законодательной власти Федерации и субъектов получает выражение в:

– осуществлении ими властных полномочий от имени народа;

– легитимном порядке формирования на основе единых принципов избирательной системы;

– тесном взаимодействии депутатов с избирателями;

– единых правилах законодательной процедуры;

– реализации региональной законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания России;

– участии в федеральном законодательном процессе в рамках Совета законодателей при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

– наличии предметов совместного ведения Федерации и регионов;

– одобрении поправок к федеральной Конституции[110].

Закрепляя принцип разделения властей по вертикали, действующая Конституция РФ в достаточно широком масштабе обеспечивает самостоятельность входящих в нее субъектов. Благодаря этому она не только увеличивает круг носителей власти, но и устанавливает такое разграничение полномочий между ними, которое в состоянии реализовать государственную власть и на уровне Федерации, и на уровне каждого субъекта РФ.

Законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ предусматривается правомочие таких органов принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта, а также в утверждении или согласовании на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в случаях, предусмотренных федеральным законом. Формы такого участия устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта Федерации. Этому правомочию корреспондирует право законодательного органа выразить недоверие тем руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении на должность которых он принимал участие[111].

А теперь остановимся на том, в какой взаимосвязи находятся между собой органы законодательной (представительной) власти Российской Федерации, с одной стороны, и органы законодательной (представительной) власти субъектов РФ – с другой. Одним из первых на данную проблему обратил внимание в своей работе С. А. Авакьян. По его мнению, следовало бы изменить отношения в системе представительных учреждений различного уровня. Для представительных учреждений было бы полезным положение о единстве, которое закреплено в ч. 2 ст. 77 и ч. 3 ст. 118 Конституции РФ в отношении судов и исполнительной власти, в том, что они есть единая система. Отказ от тезиса о единстве системы представительных органов власти, который существовал в Конституции РФ 1978 г., объяснялся тем, что он ставил нижестоящие представительные органы в зависимое положение от вышестоящих, якобы ограничивал их самостоятельность[112].

А. А. Безуглов и С. А. Солдатов считают, что «представительные органы государственной власти федерального уровня (Федеральное Собрание Российской Федерации) и субъектов Федерации (законодательные собрания субъектов РФ) составляют систему представительных органов государственной власти»[113]. Н. А. Михалева считает, что хотя во взаимоотношениях федерального и региональных парламентов отсутствует соподчиненность и подконтрольность (Федеральное Собрание не вправе отменять законы и другие акты региональных парламентов, заслушивать их отчеты), они составляют единую систему[114].

Рассуждая о наличии системы парламентских органов власти в Российской Федерации, целесообразно привести еще один довод С. А. Авакьяна. По его мнению, раз согласно Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в рамках ведения РФ и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77), а суды образуют единую судебную систему Российской Федерации (ч. 3 ст. 118), то это может являться основаниями для объявления о существовании системы представительных органов. «Можно, конечно, бояться, что в этом случае возникнут отношения между звеньями по вертикали. Но ведь не возникают же они (по крайней мере, официально) между органами судебной и даже исполнительной власти. Все, следовательно, упирается в искусство взаимоотношений. Но так же, как верхние звенья судебной системы – например, Верховный Суд РФ – заботятся о едином применении законов на территории страны, так же, как Президент РФ и Правительство РФ взаимодействуют с исполнительными органами субъектов РФ и местного самоуправления в целях единства руководства народным хозяйством, налоговой, финансовой политики т. п., точно так же и федеральный парламент в состоянии заботиться о лучшем выполнении своих функций с остальными представительными органами, при необходимости поддерживать их, обобщать лучший опыт, вообще думать о перспективах народного представительства в стране – не подменяя другие органы и не подминая их под себя»[115].

Своеобразную точку зрения на связь законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации и органов законодательной (представительной) власти Российской Федерации высказывает Л. Ф. Болтенкова, считающая, что органы государственной власти субъектов РФ входят в единую систему органов законодательной (представительной) власти Российской Федерации, однако это «вхождение не полное, а лишь отдельными сторонами». Ею приводятся следующие доводы: «Названная ветвь власти законодательствует (и контролирует исполнение своих законов) не только по предметам ведения субъекта Федерации, но и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: она имеет право законодательной инициативы в Федеральном Собрании; направляет своего представителя в верхнюю палату парламента – Совет Федерации, то есть в законодательный (представительный) орган государственной власти Российской Федерации»[116].