Европейское право - Татьяна Михалева

После вступления в силу Лиссабонского договора Европейский совет входит в состав институтов ЕС. Как отмечают исследователи, эволюция статуса Европейского совета обусловлена необходимостью сфокусировать власть на высшем уровне для планирования общей стратегии развития ЕС и свершения ответных действий ЕС на мировые угрозы[35].

Рис. 5. Состав Европейского совета

Председатель Европейского совета, работающий на постоянной основе, – новая должность, введенная Лиссабонским договором.

Председатель избирается этим институтом квалифицированным большинством сроком на 2,5 года и является самостоятельным членом Европейского совета наряду с главами государств или правительств стран ЕС и Председателем Комиссии. В отличие от большинства других руководящих должностей (в частности, Председателя Комиссии) Председатель Европейского совета может занимать свой пост не более двух сроков подряд, т. е. максимум пять лет. Согласно ст. 15 Договора о ЕС Председатель Европейского совета не может осуществлять национальный мандат, т. е. не может занимать должности в аппарате управления отдельных государств.

Учредительные документы ЕС наделяют Председателя Европейского совета весьма ограниченным набором полномочий, которые сводятся в основном к общему руководству работой возглавляемого им института (п. 6 ст. 15 Договора о ЕС). В этой связи еще в ходе составления проекта Европейской конституции 2004 г. председатель Конвента по ее подготовке В. Жискар д'Эстен широко использовал англоязычный термин «chairman», который не имеетаналогов в других языках и обозначает лицо, занимающее кресло председательствующего, но отнюдь не председателя-начальника, председателя-президента («president»). В окончательной редакции проекта Европейской конституции 2004 г. и вслед за ней Лиссабонского договора 2007 г. на всех языках, в том числе на английском, использован все же термин «президент». Исключением является болгарская редакция, где термин «председатель» равнозначен термину «президент»[36].

В средствах массовой информации и иногда в научной литературе пост Председателя Европейского совета сравнивают с президентом ЕС, а Председателя Комиссии отождествляют с премьер-министром ЕС. Следует иметь в виду, что речь идет не более чем об аналогиях. Должности «президент» или «премьер-министр» ЕС не существуют и вводить их не планируется.

Хотя Европейский совет в силу положений Лиссабонского договора является отдельным институтом ЕС, у него нет своей администрации. Административная поддержка европейского Совета и его Председателя осуществляется Секретариатом Совета ЕС[37]. Вместе с тем при Председателе действует кабинет советников, который формируется в своем большинстве из бывших дипломатов и опытных политиков и помогает председателю ЕС в подготовке и созыве заседаний Европейского совета (формировании повестки дня).

2.3.2 Функции

Задачи Европейского совета определяются следующим образом: давать ЕС необходимые «побудительные импульсы» для развития ЕС и определять для него «общие политические ориентиры и приоритеты» (параграф 1 ст. 15 Договора о ЕС). Европейский совет реализует поставленные перед ним задачи различными способами.

а) Стратегическое планирование и политическое руководство.

Импульсы, ориентиры и приоритеты традиционно оформляются документом под названием «заключения» Европейского совета (conclusions). Заключения принимаются по итогам каждой сессии Европейского совета. Заключения Европейского совета не имеют юридически обязательной силы и не входят в систему правовых актов ЕС. В то же время вследствие высокого должностного положения членов Европейского совета эти документы на практике играют огромную политическую роль и предопределяют дальнейшие шаги по развитию европейской интеграции.

Отсутствие у Европейского совета собственных полномочий по изданию юридически обязательных актов не позволяло до вступления в силу Лиссабонского договора отнести его к числу институтов ЕС, т. е. центральных элементов механизма управления ЕС. С момента создания Европейский совет относился к категории органов ЕС, что явно не соответствовало его реальному значению в управлении интеграционными процессами. После вступления в силу Лиссабонского договора Европейский совет является полноправным элементом «институционального механизма» ЕС. В официальном перечне институтов ЕС он занимает второе место (сразу после Европейского парламента).

Признание Европейского совета институтом ЕС послужило предпосылкой для наделения его полномочиями издавать правовые акты ЕС в форме решений. Последние имеют юридически обязательную силу, но не должны быть направлены на унификацию или гармонизацию национального права государств-членов (в отличие от регламентов и директив ЕС).

Как уже отмечалось, учредительные документы прямо запрещают Европейскому совету осуществлять законодательную функцию, которая является исключительной прерогативой Европейского парламента и Совета ЕС (параграф 1 ст. 15 Договора о ЕС). Решениями Европейского совета, в частности, определяются стратегические интересы и цели деятельности ЕС на международной арене (внешнеполитической деятельности ЕС), а также специальные принципы и ориентиры для общей внешней политики и политики безопасности ЕС (ст. 22 и 26 Договора о ЕС).

На усмотрение Европейского совета как института, включающего высших должностных лиц всех государств-членов, оставлено издание некоторых решений организационного характера, которые направлены на уточнение и дополнение правил учредительных документов ЕС и имеют для ЕС фактически «конституционно-правовой» характер (например, определение квот государств-членов при выборах Европарламента (см. выше), системы ротации государств-членов после того, как Комиссия будет включать граждан не всех стран ЕС (см. ниже) или распространение полномочий Европейской прокуратуры на иные преступления, помимо тех, которые непосредственно посягают на финансовые интересы ЕС (параграф 4 ст. 86 Договора о функционировании ЕС)).

б) Пересмотр учредительных документов ЕС.

Европейскому совету также отводится ключевая роль в процедуре пересмотра учредительных документов ЕС. Именно на основании его решения будет производиться созыв специального «конвента», призванного разрабатывать проекты документов о реформировании Договора о ЕС и/или Договора о функционировании ЕС.

В рамках упрощенных процедур пересмотра (ст. 48 Договора о ЕС) Европейскому совету предоставлено право самостоятельно, без созыва конвента и межправительственной конференции, принимать решения о пересмотре отдельных положений учредительных документов ЕС (в последующем изменения должны быть подтверждены государствами-членами). В частности, могут быть пересмотрены:

– нормы, касающиеся внутриполитической компетенции ЕС (часть третья «Внутренняя политика и деятельность ЕС» Договора о функционировании ЕС), – требуется последующая ратификация всеми государствами – членам ЕС;

– процедурные правила, изменяя которые Европейский совет может расширять законодательные полномочия Европарламента и сокращать круг вопросов, по которым государства-члены еще сохраняют право вето – требуется молчаливое одобрение со стороны государств – членов ЕС (решение принимается при отсутствии возражений против его проекта со стороны хотя бы одного национального парламента в течение шести месяцев с момента уведомления о проекте).

в) Политический контроль.

Новыми важными прерогативами Европейского совета после вступления в силу Лиссабонского договора стали право выдвигать кандидата на пост Председателя Комиссии и право назначать Верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности.

В соответствии со ст. 7 Договора о ЕС Европейский совет единогласным решением по предложению 1/3 европейских государств – членов ЕС или Комиссии и после одобрения Европарламента может установить наличие серьезного нарушения ценностей ЕС со стороны какого-либо государства – участника ЕС, предложив предварительно этому государству представить замечания по данному вопросу. В случае, если Европейский совет установил нарушение, он квалифицированным большинством может принять решение о приостановлении в отношении государства-нарушителя отдельных прав, вытекающих из учредительных договоров.

Лиссабонский договор также расширил возможности Европейского совета выступать в качестве арбитра по урегулированию разногласий между государствами-членами, в том числе разногласий при обсуждении проектов новых законодательных актов ЕС (несмотря на то, что сам по себе Европейский совет, как уже отмечалось, не осуществляет законодательную функцию).