Европейское право - Татьяна Михалева

Включение указанной оговорки и переходного периода в текст Лиссабонского договора 2007 г. было обусловлено нежеланием некоторых государств-членов расставаться с традиционной возможностью назначать «своего» еврокомиссара и возникшими в этой связи сложностями с ратификацией Европейской конституции 2004 г. и Лиссабонского договора 2007 г. В частности, безоговорочное сокращение численности еврокомиссаров стало одной из причин провала референдума по вопросу ратификации Лиссабонского договора в Ирландии в 2008 году. В ходе проведения повторного референдума в Ирландии в 2009 году политическими лидерами государств – участников ЕС было обещано, что данное решение будет принято.

В ноябре 2009 г. состав Комиссии был сформирован в количестве 27 человек в соответствии с положениями Ниццкого договора. В силу ст. 5 Протокола о переходных положениях указанная комиссия сохранила свои полномочия после вступления в силу Лиссабонского договора (1 декабря 2009 года). В ноябре 2014 года к работе приступил новый состав Комиссии в составе 28 человек во главе с Жаном-Клодом Юнкером.

Статус членов Комиссии. Члены Комиссии избираются на основании общих способностей и европейской преданности, при этом не должно быть сомнений в их беспристрастности. При исполнении своих полномочий они независимы, обязаны руководствоваться исключительно интересами ЕС в целом. Они не вправе не только получать, но даже запрашивать какие-либо указания («инструкции») у национальных правительств или иных институтов, органов, учреждений (параграф 3 ст. 17 Договора о ЕС; ст. 245 Договора о функционировании ЕС). При этом каждое государство – участник ЕС обязуется соблюдать данные принципы и не пытаться влиять на членов Комиссии.

Срок полномочий Комиссии – пять лет.

Порядок формирования. Формирование Комиссии включает пять этапов:

1) Европейский совет с учетом расстановки политических сил в Европарламенте по итогам состоявшихся в него выборов выдвигает кандидата на пост Председателя Комиссии (квалицифицированным большинством) и назначает Высокого представителя ЕС по внешней политике и политике безопасности;

2) кандидат на должность Председателя Комиссии избирается Европарламентом (большинством);

3) Совет ЕС по общему согласию с Председателем Комиссии утверждают коллегию еврокомиссаров, в составе, предложенном государствами – участниками ЕС с учетом полномочий («портфелей»), распределенных между ними Председателем Комиссии. Каждое государство отбирает по одному кандидату на должность еврокомиссара, кроме тех государств, гражданами которых являются Председатель Комиссии и Высокий представитель ЕС по внешней политике и политике безопасности. Председатель Комиссии распределяет портфели (определяет полномочия) в коллегии между отобранными кандидатами;

4) Европарламент (квалифицированным большинством) одобряет состав Комиссии в целом (т. е. коллегию в составе определенных лиц с определенными полномочиями). Парламент проводит слушания по каждому кандидату, но на голосование ставится весь состав Комиссии. Поэтому в случае недовольства евродепутатов каким-либо кандидатом вся Комиссия может оказаться под угрозой, если председатель не перераспределит полномочия или государство, номинировавшее непонравившегося кандидата, не предложит другую кандидатуру;

5) Комиссия проходит формальное назначение в Европейском совете (квалифицированным большинством).

Учредительные документы ЕС предписывают получение Комиссией двух вотумов доверия со стороны Европарламента: сначала Председателю, затем – всей Комиссии в целом. Лиссабонским договором 2007 г. вслед за проектом Европейской конституции 2004 г. впервые введено требование учитывать результаты выборов в Европейский парламент, что должно приводить к избранию Председателем Комиссии политика, принадлежащего к партии парламентского большинства. Например, если наибольшее число мест в Европарламенте принадлежит Европейской народной партии (правоцентристской), то и кандидат в Председатели Комиссии, в принципе, должен подбираться из числа членов этой партии. Однако на практике могут возникать более сложные ситуации, когда ни одна из партий не имеет в стенах Европейского парламента абсолютного большинства голосов (что наблюдалось в 2004–2009 гг.). В этом случае Председателем Комиссии может быть избран представитель менее крупных политических групп при условии, что он заручится поддержкой большинства депутатского корпуса. Отказ Европейского парламента одобрить предложенного ему Европейским советом кандидата в Председатели Комиссии закрывает путь к повторному выдвижению этой кандидатуры.

Вотум недоверия, влекущий отставку Комиссии в полном составе, может быть вынесен только Европейским парламентом. Допускается отрешение от должности (принудительная отставка) отдельных комиссаров по решению Суда ЕС или по требованию Председателя Комиссии (параграф 6 ст. 17 Договора о ЕС; ст. 247 Договора о функционировании ЕС).

Таким образом, утверждение состава Комиссии происходит по взаимному согласию межправительственных институтов ЕС (Европейского совета и Совета ЕС), с одной стороны, и института, представляющего народы ЕС в целом (Европейского парламента), с другой стороны.

Структура Комиссии представлена на рис. 7.

Рис. 7. Структура Комиссии

Возглавляет работу Комиссии ее Председатель. Его можно назвать «первым среди равных» членов Комиссии. Председатель Комиссии:

– определяет ориентиры, в рамках которых Комиссия осуществляет свои задачи;

– определяет внутреннюю организацию Комиссии и компетенцию ее подразделений таким образом, чтобы обеспечить последовательный, эффективный и коллегиальный характер ее деятельности;

– назначает заместителей (за исключением Верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности). Эта должность не ведет к большому увеличению полномочий комиссара, за исключением первого заместителя председателя Комиссии, который получает полномочия председателя в случае его отсутствия.

Председатель Комиссии может требовать отставки ее члена (комиссара). Полномочия Верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности могут быть прекращены только по решению Европейского совета с согласия Председателя Комиссии.

Каждому комиссару (за исключением Председателя и Верховного представителя по вопросам внешней политики и политики безопасности) подчинен соответствующий генеральный директорат (всего соответственно 26) во главе с генеральным директором. Дополнительно создано 4 различных службы. В рамках генеральных директоратов действуют директораты и отделы. На генеральные директораты и директораты возлагается задача подготовки документов и проектов, которые выносятся на обсуждение Комиссии.

При Комиссии действует генеральный секретариат, обеспечивающий функционирование Комиссии. На генеральные директораты и директораты возлагается задача подготовки документов и проектов, которые выносятся на обсуждение Комиссии. Генеральный секретариат осуществляет координационные функции и окончательную подготовку досье, выносимых на рассмотрение Комиссии. Глава секретариата принимает участие в заседаниях Комиссии, обеспечивает ведение протоколов, которые подписывает совместно с Председателем Комиссии.

2.5.2 Функции

В учредительных документах в редакции Лиссабонского договора 2007 г. функции Европейской комиссии классифицированы на несколько групп, которые не всегда четко обособлены друг от друга (параграф 1 ст. 17 Договора о ЕС).

а) Продвижение общих интересов ЕС и разработка инициатив по его дальнейшему развитию.

В институциональном механизме ЕС, как он начал складываться в 1950-е гг. в рамках Европейских сообществ, Комиссия изначально выступает в качестве подлинно наднациональной инстанции, состоящей из независимых европейских должностных лиц-комиссаров. По этой причине именно на Комиссию традиционно возлагается функция выявлять «общие интересы» ЕС и продвигать их, в частности, за счет выдвижения новых инициатив, которые вносятся ею на рассмотрение Европейского парламента, Совета ЕС и – в важнейших случаях – Европейского совета.

Отсюда главная традиционная прерогатива Комиссии, закрепленная в учредительных документах ЕС, – практически «монополия» на правотворческую инициативу (параграф 2 ст. 17 Договора о ЕС), позволяющая Комиссии выступать реальным двигателем («мотором») интеграционных процессов в ЕС.

По общему правилу, законодательные акты могут приниматься только по предложению Комиссии[43]. Во многих случаях учредительные документы также закрепляют исключительное право Комиссии вносить проекты иных правовых актов, не относящихся к категории законодательных (например, проекты актов по координации экономической политики и осуществлению денежной политики ЕС в рамках экономического и валютного союза).