Институт президентства - история и современность - Светлана Паречина

Первыми президентами США были наиболее известные люди новой нации, обладавшие энергией, харизмой, признанными способностями и волевыми качествами. Институту президентства принадлежало ведущее место в системе органов государственной власти. Вашингтон (1789-1797) и его кабинет заставляли Конгресс выслушивать их мнение и руководили его прениями. Дж.Адамс (1797-1801) определял направления политики правительства. Т.Джефферсон (1801-1809) был настоящим лидером своей партии. Он весьма эффективно контролировал прохождение через Конгресс законодательных программ, разработанных исполнительной властью. За восемь лет его президентства Конгресс "не только принял практически все его рекомендации; он фактически не принимал сколь-нибудь значительные билли без его совета или молчаливого одобрения" [180, с. 141].

Усилению президентства способствовали также внешне- и внутриполитические факторы. На заре становления американского государства страна решала сложные внешнеполитические задачи: война с Англией, покупка новых земель, конфликты с Южной Америкой. Все это возлагало обязанность на президентов вести переговоры. А законодательная власть соблюдала прежде всего свои интересы и стремилась заручиться политическим руководством и указами исполнительной власти.

Но уже в начале XIX века происходит значительное снижение роли президентской власти. Во-первых, исчезли "особые" обстоятельства, требовавшие быстрого и оперативного решения. Во-вторых, установившийся порядок выдвижения кандидатов в президенты партийными конвентами требовал от кандидатов большей лояльности. Отныне будущий Президент должен был высказывать мнение, которое могло быть поддержано всеми. Это привело к ухудшению качества управления президентов. Однако, как отмечает В.Вильсон, "измельчение характеров президентов не является причиной снижения престижа президентской должности, оно имеет значение только сопровождающего явления. Эта высокая должность потеряла свое первоначальное значение потому, что ослабла предоставляемая ей власть; а последнее случилось потому, что власть Конгресса получила преобладающее значение" [26, с. 42-43].

Преемник Джефферсона на посту Президента Дж.Мэдисон (1809-1817) оказался слабым и нерешительным руководителем, утратившим контроль над партией и над процессом принятия решений. Его президентство было отмечено все возрастающим противодействием Белому дому со стороны законодательного органа. А в 1812 году "ястребы" в Конгрессе просто вынудили Мэдисона вопреки его желанию вступить в войну с Англией [180, с. 44].

Создание системы постоянных комитетов Конгресса, компетенция которых охватила почти все направления и сферы деятельности исполнительной власти, регулярное проведение кокусов, значительное возрастание роли спикера Палаты представителей и руководителей комитетов обеспечили Конгрессу решающий перевес. Конгресс стал захватывать все существующие отрасли правительственной системы. Во всех важных поступках Президент подчинялся прямому или косвенному влиянию законодательного учреждения. А там, где Президент от него не зависел, он практически был бессилен что-либо сделать. Поэтому "слабость, а не сила позволяла ему функционировать в условиях противостояния с Конгрессом" [183, с. 112].

"Проблеск" в усилении президентской власти возник в период президентства Э.Джэксона (1829-1837). Будучи впервые избранным всем населением страны (выборщиками, избранными гражданами страны, а не легислатурами штатов), он использовал свою должность как никто другой. Джэксон налагал вето на билли чаще, чем все его предшественники вместе взятые - 12 раз. И не просто по конституционным мотивам, а по политическим, считая себя единственным избранным народом должностным лицом - "народным трибуном" [180, с. 142]. Не избегая конфликтов с Конгрессом, Джэксон показал, на что способен популярный Президент. Ему удалось расширить прерогативы в такой степени, что, по убеждению Председателя Верховного суда Джозефа Стори, США находились в абсолютной власти одного человека [61, с. 41-42].

Однако с окончанием второго срока президентства Джэксона Конгресс, особенно Сенат, быстро восстановил свою властность, и почти в течение века президентство пребывало в качестве подчиненной ветви национального управления. И только А.Линкольн (1861-1865) проторил новый путь к восстановлению престижа прези-дентской власти. В связи с Гражданской войной произошло беспре-цедентно быстрое, почти неконтролируемое усиление исполнитель-ной власти за счет законодательной.

Президент без санкции Конгресса резко увеличил размеры армии, объявил чрезвычайное положение, по своему усмотрению использовал средства государственной казны, отменил рабство, приостановил действие некоторых конституционных гарантий прав гражданина. В те времена говорили, что Линкольн обладает большей властью, чем любой государственный деятель Англии со времен О.Кромвеля [132, с. 42].

Эти действия соответствовали сформулированной Линкольном "прерогативной теории" президентской власти. Суть ее заключается в том, что Президент для решения стоящих перед страной проблем, имеющих чрезвычайный характер, может "во имя блага нации" принять на себя внеконституционные полномочия [50, с. 126]. Однако сменивший Линкольна Э.Джонсон (1865-1869) был подвергнут импичменту, когда попытался повернуть вспять послевоенную реконструкцию рабовладельческого Юга [59, с. 52].

После Линкольна Конгресс вновь утвердил свое верховенство, которое просуществовало вплоть до середины 30-х годов ХIХ века. Законодательные программы формировались в основном Конгрессом, а Президент в лучшем случае выступал в качестве негативной силы - источником оппозиции, а не лидером. Но уже в последней трети XIX века всемогущий Конгресс постепенно начал утрачивать власть в пользу возрастающей роли Президента. Именно в этот период начинается быстрое развитие капитализма, образовываются огромные союзы предпринимателей, так называемые "тресты", обостряется классовая борьба, активно развивается рабочее движение. И для буржуазии, и для демократии необходимость твердой, умиряющей, смягчающей противоречия сильной президентской власти была ясна. К тому же были сильные президенты и слабые лидеры Конгресса. Президенты умело использовали соотношение сил в парламенте: когда большинство в Конгрессе принадлежало партии Президента, то он использовал это положение для укрепления исполнительной власти; в период "раздельного правления" Президент, "играя" на противоречиях партий, ослаблял власть Конгресса.

Т.Рузвельт (1901-1909) и В.Вильсон (1913-1921) подтвердили тезис о том, что популярный и решительный Президент способен расширить свои полномочия при отсутствии чрезвычайных обстоятельств. Например, в 1902 году в сложной обстановке, вызванной забастовкой угольщиков, Т.Рузвельт принял на себя единое управление отраслью. А Вильсон впервые после Дж.Адамса лично выступил с Посланием к Конгрессу и был одним из первых, кто разработал и защищал президентскую законодательную программу [186, с. 331].

И все же общепринятое представление о Президенте как о центральной фигуре государственного управления, которая разрабатывает законодательную программу, руководит большим штатом советников, создалось в связи с президентством Ф.Рузвельта (1933-1945). Именно с периодом его правления связано завершение конституционного и начало экстраконституционного этапа развития президентства. Рузвельт стал первым Президентом, потребовавшим для себя "всеобъемлющих полномочий". В период "Великой депрессии" Конгресс передал ему огромные полномочия в области системы общественных работ, залогового права, банковского дела и денежного обращения.

В результате проведенных реформ Президент и его аппарат превратились в главных инициаторов разработки и реализации всех без исключения аспектов государственной политики, в высший распорядительный орган. Были созданы новые политические структуры и ведомства. Наиболее важное значение имеет Исполнительная администрация президента, которая обеспечивает координацию работы всех органов исполнительной власти и осуществляет контроль за их деятельностью.

Однако после победы Рузвельта на новых выборах 1936 года маятник власти был готов качнуться в сторону Конгресса. Рузвельт жестоко просчитался в своих попытках "укомплектовать" Верховный суд своими сторонниками и захватить дополнительную исполнительную власть. План "укомплектации" был атакован со всех сторон как угроза независимости судей и всей американской системе [193, с. 157]. А просьба о предоставлении Президенту чрезвычайных полномочий истощила всеобщее терпение.

Казалось, что Конгресс вот-вот восстановит свое господствующее положение. Но в этот момент отголоски войны подготовили условия, благоприятствующие верховенству исполнительной власти. Рузвельт потребовал для себя чрезвычайных полномочий, которые обязался сразу же вернуть народу после победы. В действительности президенты достаточно долго пользовались ими. Например, в мае 1946 года Президент Г.Трумен (1945-1953) "захватил" несколько шахт каменноугольной промышленности, ссылаясь на закон о трудовых спорах в военное время, который разрешал Президенту взять любой завод, шахту или предприятие, если этого требовали военные условия [191, с. 247]. Политика Рузвельта пользовалась столь огромным успехом, что в 1944 году он был переизбран на четвертый срок. Но это вызвало недовольство у многих конгрессменов, которые усмотрели в этом не только нарушение конституционного обычая, но и появление нового, который открыл путь для превращения Президента в пожизненного правителя.