Институт президентства - история и современность - Светлана Паречина

За время существования III Республики только два Президента предприняли попытку восстать против такого умаления президентской власти. При этом Ж.Казимир-Перье (1894-1895), убедившись почти тотчас в тщетности своих усилий, вышел в отставку в знак протеста против приемов, с помощью которых министры держали его вдали от дел. А.Мильеран (1920-1924) был вынужден уйти после неудачной попытки оказать сопротивление. В 1924 году руководители нового большинства, враждебно настроенные против него лично и против его концепции власти Президента, отказались принять власть из его рук. Ввиду этого ему пришлось поручить формирование правительства парламентскому меньшинству, но Палата отказалась иметь дело с таким правительством. Не имея поддержки в Сенате, Мильеран не мог распустить Палату и вынужден был покинуть Елисейский дворец [149, с. 270-272].

Положение Президента в IV Республике (1946-1958) существенно не отличалось от предыдущего периода. Он по-прежнему являлся фигурой чисто представительской и лишенной политического влияния в силу применения института контрассигнации. Главной его задачей было обеспечение стабильности государства, преемственности и устойчивости правительств. Авторы Конституции 1946 года сочли необходимым создать "постоянный элемент" в правительстве, который бы объединял различные течения и обеспечивал проведение последовательной и согласованной национальной политики. Президент осуществлял роль "постоянного элемента" путем назначения главы кабинета и председательства на заседаниях правительства. Хотя на- значение Председателя Совета и производилось по личному усмотрению главы государства, его декрет нуждался в подписи бывшего главы правительства, а кандидатура Премьера - в инвеституре (одобрении) Национального собрания. На практике Президент проводил предварительные консультации с председателями обеих палат парламента, лидерами парламентских групп.

Право председательствовать на заседаниях правительства было не тождественно его руководству. Подлинным главой исполни-тельной власти являлся Премьер-министр. Именно к нему перешла значительная часть полномочий Президента III Республики - право законодательной инициативы, роспуска Палаты и назначения министров.

Объем президентских полномочий в IV Республике был существенно уменьшен. Президент потерял право созыва палат и роспуска нижней палаты. Теперь роспуск осуществлялся декретом Президента, но только по решению Совета министров и в определенных случаях. Президент должен был подписать декрет даже в случае несогласия с решением правительства. Такой казус произошел в 1955 году в период президентства Р.Коти (1954-1959) [95, с. 226].

В силу того, что многие полномочия в III Республике Президентом не осуществлялись, профессор М.А.Крутоголов утверждает, что, несмотря на внешние изменения полномочий главы государства, Президент IV Республики фактически имел и осуществлял большую власть, чем его предшественник [96, с. 7]. Прежде всего речь идет о праве вето (требовать вторичного обсуждения закона), которым довольно часто пользовался Президент В.Ориоль (1947-1954). Значение этого права особенно возросло после проведения конституционной реформы 1954 года, заметно усложнившей механизм рассмотрения законопроектов в парламенте. Использование права вето могло фактически привести к бесконечно долгому обсуждению неугодного Президенту закона [10, с. 10].

В компетенцию Президента входили внешнее и внутреннее представительство, охрана Конституции и национальная оборона. В отличие от конституционных законов 1875 года, не дававших Президенту никаких возможностей для проявления личной активности, Конституция 1946 года поручала Президенту председательствовать в Конституционном комитете с правом передачи дел совместно с Председателем Совета Республики на его рассмотрение. Президент являлся главой вооруженных сил страны, а не просто располагал ими, как это было в III Республике. Он председательствовал в Высшем военном совете и в Комитете национальной обороны, что давало ему возможность следить за принятием и проведением мероприятий, которые гарантировали безопасность страны.

В основном эти полномочия носили чисто формальный характер и не наделяли его реальной властью. Президент IV Республики был фактически "братом-близнецом" своего предшественника. Недаром при характеристике института президентства во Франции эти два периода объединяются. Президент был конституционным "калекой" (Пуанкаре) или, по образному выражению де Голля, только "открывал выставки хризантем".

Президенту Франции не удалось стать стабилизирующим фактором устойчивости правительства. Ситуация складывалась еще хуже, чем в III Республике. В марте 1958 года правительство Ф.Гайяра было 20-м с момента принятия Конституции 1946 года. Иногда в течение целого месяца Франция оставалась без правительства. В среднем срок жизни правительства составлял 6 месяцев [96, с. 10].

Неустойчивость исполнительной власти порождалась невозможностью создания в парламенте монолитного политического большинства, способного оказать длительную поддержку кабинету. Неэффективность органов государственной власти IV Республики привела к тому, что за период с 1946 по 1958 год в парламент было внесено 99 предложений о пересмотре Конституции [93, с. 30]. Многие склонялись к мнению о том, что необходимо создать в лице Президента опору для правительства и, следовательно, наделить Президента реальной властью.

Однако еще в 1943 году главный теоретик голлизма, а впоследствии Премьер-министр V Республики М.Дэбре писал, что Франция не имеет выбора. Ее главой государства может быть только монарх. Но поскольку возврат к наследственной монархии невозможен, единственный шанс для Франции состоит в республиканском монархе. Идею сильной президентской власти поддерживал и сам Ш. де Голль. Возглавив весной 1958 года Совет министров, де Голль внес в парламент законопроект, поручавший правительству выработать проект новой Конституции, а 28 сентября 1958 года на референдуме была принята Конституция V Республики. За нее проголосовало 79% избирателей [121, с. 49].

Правовому положению Президента посвящена II глава Конституции, с которой начинается изложение полномочий основных органов государственной власти, в отличие от Конституции 1946 года, где сначала говорилось о парламенте. Анализируя только структуру Основного Закона Франции, можно сделать вывод о том, что Президенту принадлежит ведущая роль в государстве. Сравнивая новый режим во Франции с архитектурным сооружением, М.Дэбре заявил, что "Президент является замком этого свода".

Президент является хранителем Конституции, гарантом независимости нации, территориальной целостности страны; своим арбитражем обеспечивает нормальное функционирование публичных властей и преемственность государства [87, с. 31]. Смысл доктрины арбитража сводится к передаче главе государства очень важной функции: он должен возвышаться над всеми политическими силами и гарантировать нормальное функционирование органов в рамках закона.

Однако само понятие арбитража может толковаться двусмысленно. Например, М.Дюверже сравнивает эту роль с функцией спортивного судьи. "Президент как бы парит над другими публичными властями, т.е. арсенал его собственных полномочий бездействует, он ничем не отличается от главы классического парламентского государства, который "царствует, но не управляет". Иногда, в исключительных случаях, спускается со своего эмпирея, чтобы помешать государственной машине выйти из строя, разрешая между государственными органами конфликты путем народного голосования" [222, р. 48].

Де Голль не пожелал мириться со скромной ролью стороннего наблюдателя. Он решил осуществлять верховную власть во всей полноте, создав тем самым прецедент, которому следуют все президенты V Республики. К тому же особое место Президента обеспечивается самой Конституцией, и в первую очередь за счет наделения его полномочиями, осуществление которых не требует контрассигнации. Речь идет о таких важных полномочиях, как единоличное назначение Премьер-министра; вынесение вопроса на референдум; роспуск Национального собрания; обращение с посланиями к палатам парламента; передача закона в Конституционный суд и назначение трех его членов; особые полномочия на основании ст. 16 Конституции. Сфера внешней политики также перешла к Президенту. Теперь он ведет переговоры, заключает международные договоры и ратифицирует их, а не просто информируется, как в IV Республике.

Президент очень быстро вышел за рамки той сферы деятельности, которую ему отводила Конституция. Как ни в чем не бывало он начал действовать через голову правительства и единолично решать наиболее важные вопросы. Это произошло, во-первых, в результате конституционной реформы, проведенной де Голлем в 1962 году и установившей всенародное избрание Президента. Теперь Президент является "выразителем высшей легитимности" [41, с.173]. Во-вто-рых, благодаря образованию с 1962 года в парламенте президентского большинства, Президент стал фактическим главой исполнительной власти, а Премьер-министр - только исполнителем его воли.