Правовое государство: теоретическое проектирование и современная политическая практика. Монография - Федор Вестов

Рассматривая законодательную власть в различных ее проявлениях, Дж. Локк приходит к выводу, что «во всех случаях, пока существует правление, законодательная власть является верховной»225. Однако исполнительная власть, по Дж. Локку, обладает правом созывать и распускать законодательный орган. Но это не «дает исполнительной власти верховенства над законодательной, а является просто доверенным полномочием, данным ей в интересах безопасности народа в том случае, когда неопределенность и переменчивость человеческих дел не могут вынести постоянного установленного правила»226.

Наделяя исполнительную власть указанными полномочиями, Дж. Локк отвечает на вопрос, «что произойдет, если исполнительная власть» попытается «воспрепятствовать созыву и работе законодательного органа, в то время как первоначальная конституция или народные нужды требуют этого? Я утверждаю, – пишет он, – что применение силы в отношении народа без всякого на то права и в противоречие доверию, оказанному тому, кто так поступает, представляет собой состояние войны с народом, который обладает правом восстановить свой законодательный орган, чтобы он осуществлял его власть. Ибо народ создал законодательный орган для того, чтобы он осуществлял его законодательную власть либо в определенное время, либо тогда, когда в этом есть необходимость, а когда ему мешает какая-либо сила делать то, что необходимо для общества и от чего зависит безопасность или сохранение народа, народ вправе устранить эту силу силой же». То есть Дж. Локк считает, что «лучшее средство против силы произвола – это противодействовать ей силой же. Применение силы без полномочий всегда ставит того, кто ее применяет, в состояние войны как агрессора и дает право поступать с ним соответствующим образом»227.

Учение Дж. Локка о разделении властей отражало специализацию государственной деятельности, исторически складывавшуюся дифференциацию правовых и фактических форм осуществления государственных функций. Он полагал, что во всех правильно организованных правительствах законодательная и исполнительная власти должны находиться в различных руках. Для него это прежде всего «вопрос практического удобства, разделения труда». При этом нельзя сказать, что смысл рассматриваемого учения Дж. Локка сводится лишь к отражению усложняющейся техники государственного управления. Т. Гоббс, например, также заметил увеличивающуюся дифференциацию форм государственной деятельности, но выступал за интеграцию всех государственных полномочий в руках монарха. Дж. Локк, как позже и Ш. Монтескье, руководствовался политическими соображениями228. В своем учении Дж. Локк видел «метод ограничения каких-либо вымогательств» со стороны тех, кому люди доверили власть, «способ ограничить посягательства и предотвратить злоупотребления той властью, которую они передали в другие руки лишь ради своего блага». Этот способ сводился к тому, чтобы «уравновесить власть правительства, вложив отдельные части ее в различные руки»229.

Идею разделения властей развивал упомянутый Ш. Монтескье, учение которого возникло в середине XVIII в. В это время во Франции абсолютная монархия начала тормозить развитие буржуазных производственных отношений и производительных сил, страна уже приближалась к политической революции, но власть в стране находилась в руках самодержавного монарха. В этих условиях Ш. Монтескье создает свой труд «О духе законов», вышедший в 1748 г.230

В главе VI «О конституции Англии» книги ХI сочинения «О духе законов» Ш. Монтескье пытается решить проблему гарантии безопасности граждан от произвола и злоупотреблений властей, обеспечения политической свободы231 на основе совершенствования учения о разделении властей.

Обосновывая идею необходимости разделения властей, Ш. Монтескье исходил из трактовки естественной и политической свободы. Естественная свобода, на его взгляд, существует только в дообщественном состоянии232. Как и равенство, свобода «есть предмет заботы дикарей»233, она обеспечивается справедливостью, нравами, обычаями; ею не обладают лишь племена, не следующие праву и потому обреченные на гибель234.

Являясь одной из ступеней исторического развития, дообщественное состояние сменяется обществом. В обществе в силу внутренних раздоров, борьбы за власть, войны и т. п. естественные свобода и равенство утрачиваются. Если «в природном состоянии, – пишет Ш. Монтескье, – люди рождаются равными», то в условиях общества «они не могут сохранить этого равенства; общество отнимает его у них, и они вновь становятся равными лишь благодаря законам»235. Отсюда политическая свобода, по Ш. Монтескье, представляет собой «право делать все, что дозволено законами. Если бы гражданин мог делать то, что этими законами запрещается, то у него не было бы свободы», поскольку «то же самое могли бы делать и прочие граждане»236. Иначе говоря, свобода, по Ш. Монтескье, достижима лишь в таком государстве, «где все отношения опосредованы правом»237 – в государстве умеренного правления: демократии, аристократии, монархии. Поскольку «всякий человек, обладающий властью, – отмечает Ш. Монтескье, – склонен злоупотреблять ею, и он идет в этом направлении, пока не достигнет положенного ему предела»238, верховенство права в государстве умеренного правления будет препятствовать этому злоупотреблению.

Вопрос об обеспечении верховенства права Ш. Монтескье решает посредством теории разделения властей. «В государстве, – пишет он, – есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная и власть судебная. Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически их применять. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной, то жизнь и свобода граждан окажется во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем. Все погибло бы, если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановников, из дворян или простых людей, были соединены эти три власти: власть создавать законы, власть приводить в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступления или тяжбы частных людей»239.

Законодательная власть, по мнению Ш. Монтескье, должна принадлежать народу через его представителей. Исполнительная власть должна находиться в руках монарха, поскольку данная «сторона правления, почти всегда требующая действия быстрого, лучше выполняется одним, чем многими»240. «Исполнительную власть могут осуществлять и другие лица, но только не члены законодательного собрания, так как это привело бы к утрате свободы»241. Судебная власть должна принадлежать не какому-либо постоянному учреждению, а лицам, избираемым из среды народа на определенное время242.

Основное назначение законодательной власти состоит в том, чтобы «выявить право и сформулировать его в виде положительных законов государства, обязательных для всех граждан»243. Выступая в качестве органа, реализующего общую волю государства, исполнительная власть лишь исполняет законы, установленные законодательной властью. Поэтому «исполнительная власть ограничена по самой своей природе…»244. Судебная власть «карает преступления и разрешает столкновения частных лиц»245, тогда как законодательная и исполнительная власти регулируют общегосударственные дела. «В силу этого свобода и безопасность граждан зависят прежде всего от четкого функционирования судебной власти»246. «Судебная власть, – отмечает Ш. Монтескье, – в известном смысле не является властью»247, поскольку ее задача состоит в точном применении закона248. «…Судьи народа, – писал он, – не более как уста, произносящие слова закона – безжизненные существа, не могущие ни умерить его силу, ни смягчить его суровость»249. Поэтому судебная власть «не сдерживается никакой другой властью. В отличие от нее законодательная и исполнительная власти, также имея правовой характер, все же могут злоупотреблять властью, допускать произвол, что приводит к ликвидации свободы и безопасности граждан. Чтобы избежать подобных нежелательных последствий, они должны быть не только разделены, но и наделены правом приостанавливать и отменять решения друг друга»250.

Идеи Д. Локка и Ш. Монтескье о разделении властей, существенно повлиявшее на содержание первых французских конституций и на становление американского политического строя, тем не менее встретили и критические замечания. Так, по словам И. Бентама, власти, разъединенные и независимые друг от друга, не могут образовать нечто институционально целое в системе государственного управления. Если необходима «верховная власть, которой подчинены все отрасли администрации, то здесь налицо будет различение функций, а не разделение власти, ибо власть, осуществляемая лишь согласно правилам, предуказанным высшей властью, не является отдельной властью: это часть высшей власти, и носитель последней так же может взять назад эту часть, как он передал ей, так же может изменить правила осуществления ее, как он определил их»251.