Выступления полномочного представителя Президента РФ в Конституционном суде (2004-2005 гг) - Михаил Митюков

Поводом для их обращения в Конституционный Суд Российской Федерации явился отказ управления Минюста России по Алтайскому краю в регистрации Алтайской краевой региональной национально-культурной автономии российских немцев Алтая «Видергебурт» – «Возрождение». В обосновании отказа указывается, что, исходя из конституционных положений о равенстве прав и свобод человека и гражданина и общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, к региональной НКА следует отнести ту, которая имеет большее количество организаций в городах и районах Алтайского края, где проживают группы граждан немецкой национальности. Никаких ссылок на конкретные нормы закона при этом не делается.

До обращения в Конституционный Суд Российской Федерации заявители обращались в суд общей юрисдикции с иском на решение управления Минюста России по Алтайскому краю. Состоялось несколько судебных решений. В конечном итоге решением коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации отказ в государственной регистрации объединения «Возрождение» был признан правомерным.

Суд обосновал это тем, что в силу части третьей статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии» в субъекте Российской Федерации может быть образована только одна региональная национально-культурная автономия. Именно это обоснование и оспаривается в Конституционном Суде Российской Федерации заявителями.

1. Право на создание национально-культурной автономии логично вытекает из преамбулы Конституции Российской Федерации и характеристики России как демократического федеративного правового государства (часть 1 статьи 1 Конституции). Оно закладывает фундамент для построения в Российской Федерации действенного гражданского общества.

Правовую основу института национально-культурной автономии составляют конституционно установленные принципы: равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации (часть 3 статьи 5); регулирование и защита прав национальных меньшинств, включая коренные малочисленные народы (п. «в» статьи 71, п. «б» ч. 1 статьи 72, статья 69); право каждого на объединение, гарантия свободы деятельности общественных объединений (часть 1 статьи 30).

И иные конституционные нормы, устанавливающие равенство общественных объединений перед законом (статьи 13), запрет создания и деятельности общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (часть 5 статьи 13); равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от принадлежности к общественным объединениям, запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (часть 2 статьи 19); право каждого определять и указывать свою национальную принадлежность, право каждого на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (статья 26); принцип, по которому никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем (часть 2 статьи 30).

2. В настоящем деле необходимо учитывать изменения, которые претерпел оспариваемый Федеральный закон от 17 июля 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» в связи с изменениями и дополнениями, внесенными в него Федеральными законами от 21 марта 2002 г. № 31-ФЗ и от 10 ноября 2003 г. № 136-ФЗ.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона национально-культурная автономия – это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.

Федеральным законом «О национально-культурной автономии» устанавливается, что организационные основы национально-культурной автономии определяются спецификой расселения граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, и уставами национально-культурных автономий.

В Российской Федерации предусматривается организация трех уровней деятельности национально-культурной автономии. Согласно статье 5 Федерального закона национально-культурная автономия может быть местной, региональной, федеральной.

Местные национально-культурные автономии граждан, относящих себя к определенной этнической общности, могут образовывать региональную национально-культурную автономию граждан, относящих себя к определенной этнической общности.

Исходя из толкования данного положения, на региональном уровне может быть создана только одна региональная национально-культурная автономия граждан, относящих себя к определенной этнической общности. Подтверждение тому лежит, в том числе, в плоскости юридической техники, когда уяснение смысла любого нормативного акта начинают с лингвистического анализа текста документа.

В части 3 статьи 5 Закона говорится о местных национально-культурных автономиях во множественном числе, а об образуемой ими региональной национально-культурной автономии – в единственном числе.

Следует учитывать, что в Законе, в его новой редакции от 10 ноября 2003 г., существует известная системная связь части 3 статьи 5 с частью 3 статьи 6, согласно которой «делегаты местных национально-культурных автономий граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, на конференции (съезде) могут учредить региональную национально-культурную автономию в пределах субъекта Российской Федерации». Как видим, сохраняется то же соотношение множественного и единственного чисел в отношении местных НКА и региональной НКА соответственно.

Кроме того, в главе II Закона прослеживается определенная система организационного построения НКА: местные образуют региональную автономию, региональные – федеральную. В соответствии с частью 5 статьи 5 Закона (в ред. от 10 ноября 2003 г. № 136-ФЗ) «федеральная национально-культурная автономия граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, учреждается не менее чем половиной зарегистрированных региональных национально-культурных автономий граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности».

Итак, законодателем последовательно выстроена та же логикосмысловая цепь: о региональных НКА говорится во множественном числе, а об учреждаемой ими федеральной НКА – в единственном числе. Следовательно, данное положение означает, что региональными НКА может быть учреждена только одна федеральная НКА.

То же самое соотношение прослеживается и в части 4 статьи 6 Закона, согласно которой «делегаты региональных национально-культурных автономий граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, на съезде могут учредить федеральную национально-культурную автономию».

Таким образом, предпринятый лингвистический анализ положений Закона, его буквальное толкование неоспоримо свидетельствуют о том, что такое организационное построение НКА, при котором на каждом уровне создается только одна национально-культурная автономия граждан, относящих себя к определенной этнической общности, следует в прямом смысле из «буквы закона», соответствует его духу и целям, отражает единство организационной основы национально-культурной автономии.

3. Из положений указанного закона следует, что целям защиты национально-культурных прав граждан соответствует такое организационное построение НКА, при котором на каждом уровне создается только одна национально-культурная автономия граждан, относящих себя к определенной этнической общности. Особенность такого организационного построения НКА служит эффективным средством защиты граждан, относящих себя к определенной этнической общности, так как обеспечивает максимальную степень реализации заложенного в Законе принципа государственной поддержки национально-культурной автономии, а также способствует их единству в достижении основной цели – самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.

В этом смысле национально-культурная автономия представляет собой отдельный вид общественного объединения, особенности которого состоят в четко установленных законом целях, реализация которых возможна во взаимодействии с государством.

Именно для достижения названных целей государство оказывает национально-культурным автономиям финансовую поддержку В отличие от других национальных общественных объединений, оказание национально-культурной автономии финансовой поддержки является обязанностью государства и местного самоуправления.