Реформы в России в 2000-е годы. От законодательства к практикам - Коллектив авторов

Таблица 1

Динамика характеристик сельского хозяйства в 1990–2004 гг.

Источник: Российский статистический ежегодник, 2005, с. 437, 447–448, 458.

Переломным оказался 1998 год. Кризис, в одночасье изменивший курс рубля, явился спасательным кругом для российского сельского хозяйства. Так, за период 1990–1998 гг. индекс валовой продукции сельского хозяйства упал на 44 %, а за период 1999–2007 гг. – вырос на 39,4 %. В целом уровень 1990 г. удалось догнать и превзойти только в 2004 г., да и то лишь по растениеводству. В 2006 г. в стране производилась половина животноводческой продукции от уровня 1990 г. (табл. 2). Среднедушевое потребление мяса по сравнению с 1990 г. сократилось на 30 % (с 75 до 55 кг), молока на 40 % (с 385 до 235 кг) [Интервью Гордеева, 2007].

Накануне принятия Приоритетного национального проекта (ПНП) «Развитие АПК» российское сельское хозяйство являлось отраслью, в которой износ производственных фондов превышал 80 %, при этом выбытие из строя основных фондов в 1,5–2 раза превышало ввод новых мощностей. Доля инвестиций в основной капитал составляла лишь 4 % от общего объема инвестиций в экономику, что в 4,5 раза меньше, чем в 1991 г. За чертой бедности находилось 56 % сельского населения, а средняя месячная заработная плата составляла 43 % от общероссийского уровня [Оболенцев, 2007, с. 8].

На этом фоне никто не спорил, что назрела необходимость действенных мер. Но что может стать таковыми? И на какие позитивные изменения может претендовать нацпроект, не рискуя сорваться в пропасть невыполнимых задач и несбывшихся надежд? Однозначная поддержка идеи подъема сельского хозяйства соседствовала с ожесточенными спорами по поводу конкретных направлений и мер национального проекта.

Таблица 2

Индекс валовой продукции сельского хозяйства за период 1990–2006 гг. (в сопоставимых ценах, % к 1990 г.)

Источник: Выступление Министра сельского хозяйства РФ А.В. Гордеева на заседании Президиума Совета при Президенте РФ от 25.12.2007 г.

Споры проходили в условиях явного цейтнота, ведь идея аграрного нацпроекта была высказана В. Путиным в последнюю очередь, 5 сентября 2005 г., когда нацпроекты в области образования, здравоохранения и жилищного строительства были фактически уже сверстаны. ПНП «Развитие АПК» – самый последний из инициированных высшей властью. Отказ отраслевого руководства со ссылкой на неготовность означал бы игнорирование редкой исторической возможности, ведь «впервые в новейшей истории России сельское хозяйство было отнесено к числу приоритетов социально-экономической политики» [Интервью Гордеева, 2007].

Задачи и инструменты нацпроекта «Развитие АПК»

Приоритетный национальный проект «Развитие АПК» был рассчитан на 2006–2007 гг. и концентрировался на трех направлениях:

1. Ускоренное развитие животноводства (из федерального бюджета выделялось 14,63 млрд руб.), что включало:

• субсидирование процентных ставок по кредитам коммерческих банков на срок до 8 лет на строительство, реконструкцию и модернизацию животноводческих комплексов (6,63 млрд руб.);

• закупку и передачу в лизинг высокопродуктивного племенного скота (6,0 млрд руб.);

• закупку и передачу в лизинг техники и оборудования для животноводства (2,0 млрд руб.).

2. Стимулирование развития малых форм хозяйствования (из федерального бюджета выделялось 15,97 млрд руб.) За счет этих средств предполагалось реализовать следующие мероприятия:

• субсидирование процентных ставок по кредитам и займам, привлеченным на развитие производства сельскохозяйственной продукции ЛПХ, КФХ, а также сельскохозяйственными потребительскими кооперативами (6,57 млрд руб.);

• развитие сети сельскохозяйственных потребительских кооперативов (8,1 млрд руб.);

• создание системы земельно-ипотечного кредитования (1,3 млрд руб.).

3. Обеспечение жильем молодых специалистов на селе (из федерального бюджета выделялось 4 млрд руб.).

Всего на эти три направления первоначально было выделено около 35 млрд руб., потом за счет включения новых приоритетных видов деятельности (поддержка овцеводства, северного оленеводства, табунного коневодства, промышленного рыболовства и проч.) цифра возросла до 47,8 млрд руб.

Нацпроект не предусматривал прямых государственных инвестиций в сферу АПК. Ни кредит, ни технику, ни племенной скот, ни жилье аграрии не получали безвозмездно. Именно это обстоятельство вызвало наиболее ожесточенную критику[3]. Но факт остается фактом: финансовым стержнем нацпроекта стала кредитная линия. Но что же тут нового? Ведь с начала рыночных реформ вся экономика, включая сельское хозяйство, активно использует кредитные схемы.

Чтобы понять различие старой и новой кредитной схем, предлагаемых аграриям, вернемся в 1990-е годы. После слома плановой системы произошел отказ от прямого финансирования сельхозтоваропроизводителей и переход на кредитование. Но схема кредитования была выбрана крайне неудачная. В федеральном бюджете создали Фонд льготного кредитования, из которого сельхозпроизводители получали кредиты. Оператором был выбран частный банк господина Смоленского «СБС-Агро», который получал многомиллионные транши из госбюджета и раздавал их в качестве кредитов аграрным организациям (такие кредиты не выдавались владельцам ЛПХ и кооператорам). То есть сельхозорганизации кредитовались в частном банке, но знали, что это деньги из госбюджета. Банк был лишь оператором по раздаче бюджетных денег в виде кредитов. Заемщики прекрасно понимали, что банк не будет бороться за возврат государственных денег. В результате возвращали менее половины таких кредитов. Фонд льготного кредитования отменили в начале 2000-х.

Тогда же ввели новый алгоритм финансирования сельского хозяйства: кредит берется в любом банке, а государство компенсирует часть процентной ставки за кредит. Эта схема и легла в основу принятого нацпроекта. Подчеркнем, что нацпроект в этом смысле не придумал ничего нового. Принципиальная схема кредитования через частные банки с субсидированием процентной ставки из бюджета была запущена ранее. Но заслуга нацпроекта состоит в том, что, во-первых, эту схему распространили на владельцев ЛПХ и кооператоров; во-вторых, благодаря мощному пиару, сопровождавшему нацпроект, субсидированное кредитование получило рекламную поддержку; в-третьих, была отлажена техническая сторона выдачи субсидированных кредитов, поскольку вопрос реализации нацпроектов был на контроле у Д. Медведева.

В рамках ПНП «Развитие АПК» сумма компенсаций зависела от величины кредита. В случае крупных кредитов сроком до восьми лет, взятых сельхозорганизациями на развитие животноводческих комплексов, федеральный бюджет гарантировал субсидию в размере 2/3 от ставки рефинансирования Центробанка РФ, еще до трети ставки рефинансирования «гасили» региональные бюджеты, исходя из своих финансовых возможностей. В результате кредит, взятый под 14 % годовых, обходился заемщику в 3–4 %. При кредитовании фермеров, кооператоров и владельцев ЛПХ федеральный бюджет компенсировал 95 % ставки рефинансирования Центробанка, не менее 5 % добавляли региональные бюджеты.

Можно говорить о двух преимуществах схемы субсидированного кредитования (когда кредиты выдают частные банки из собственных средств) по сравнению с фондом льготного кредитования (когда кредиты выдаются из средств федерального бюджета). Во-первых, увеличивается объем льготного кредитования, поскольку госбюджет обеспечивает уже не «тело» кредита, а только субсидии. Во-вторых, растет возвратность кредитов, поскольку, выдавая собственные деньги, банки ужесточили условия выдачи кредитов и контроль за их использованием.

Кредиты, выдаваемые в рамках нацпроекта, имели лимиты: владельцы личных подсобных хозяйств (ЛПХ) могли получить до 300 тыс. руб., фермеры – до 3 млн руб., кооперативы – до 10 млн руб. Потратить эти средства они могли на любой вид сельского производства. Кредиты же для крупных организаций не имели ограничений в размере. Однако получить их организации могли только на строительство и модернизацию животноводческих комплексов. То есть нацпроект поддержал малые формы хозяйствования без продуктовых ограничений, а крупных игроков – в случае их готовности развивать животноводство.

Таким образом, в рамках ПНП «Развитие АПК» не было замаха на возрождение всего сельского хозяйства. Вводились конкретные продуктовые и организационно-правовые приоритеты. Учитывая предельно сжатые сроки экспертной проработки нацпроекта «Развитие АПК», становится понятным высказывание министра сельского хозяйства А.В. Гордеева: «Надо было решить, фактически, – угадать, за что схватиться, какое звено избрать главным» [Выступление Гордеева… 2007].