Реформы в России в 2000-е годы. От законодательства к практикам - Коллектив авторов

Таким образом, концепт продовольственной безопасности не был статичным. В своем развитии он привел к трем базовым вариантам, включающим массу национальных интерпретаций и уточнений: а) либеральное толкование с акцентом на свободную торговлю, гарантирующую минимальные цены как способ борьбы с голодом;

б) протекционистский вариант, отстаивающий продовольственную независимость страны как часть ее национальных интересов;

в) продовольственный суверенитет на базе малых форм хозяйства с общественным контролем за справедливым распределение прибыли. Подчеркнем, что протекционизм – это нормальный инструмент экономической политики, а не бранное слово. И экономическая история, в том числе российская, знает множество примеров его умелого использования. Однако это всегда были «точечные» области, что не имеет отношения к образу «осадного» государства [Барсукова, 2011].

Каков выбор России? Мы не ставим цель добавить еще одно определение к уже существующим. Мы пытаемся показать, какие определения из международного опыта в разное время и по разным причинам были мобилизованы в России, и как политический контекст задавал поле смыслов, апеллируя к которым реализовывался отраслевой аграрный лоббизм. Предельной рамкой этих рассуждений может и должен стать поиск Россией своего пути построения капитализма как альтернативы Вашингтонскому консенсусу [Dufy, Thiriot, 2013].

Настоящий материал основан на интервью, проведенных в Москве весной 2010 г. и осенью 2015 г. Было собрано около 40 экспертных интервью с экономистами-аграриями, фермерами, представителями сельскохозяйственных профсоюзов и аграрных ассоциаций, чиновниками сельских администраций и министерств.

Дебаты о продовольственной безопасности по инициативе КПРФ в 1990-е годы

Большую часть ХХ в. Советы проявляли риторическую активность вокруг аграрной темы. Однако это не решало продовольственной проблемы, и периодически в СССР вводилась карточная система нормированного распределения основных продуктов питания. В 1980-е годы в СССР вновь обратились к нормированию продовольствия в виде талонов на масло, сахар, колбасу, водку и проч. Наибольшего расцвета эта система достигла в 1988–1991 гг., что внесло свой вклад в распад Советского Союза. В начале 1992 г. талонная система была отменена в связи с «отпусканием» цен. Городские жители столкнулись с безудержной инфляцией на основные продукты питания и значительным ухудшением питательной ценности [Wegren, 2011]. Выживание населения поддерживалось за счет продовольственной помощи, преимущественно из США, нормирования потребления и массированного импорта, достигающего, например, по мясу 70–80 % доли российского рынка. Такой импорт был практически беспошлинным и бесквотным [Барсукова, 2009]. В 1990-е годы Россия стала первым экспортным рынком мяса для Соединенных Штатов Америки.

Кардинальные реформы привели к беспрецедентному спаду аграрного производства (по многим продуктам уровень производства 1990-го года удалось достичь только к началу 2010 г.). Ситуация находилась на грани голода. В связи с этим логично было бы ожидать, что в России начнут активно дебатировать концепт продовольственной безопасности и формировать стратегию ее достижения. Ведь исторически понятие продовольственной безопасности «вышло» из темы голода.

И действительно, в этой довольно драматичной для России ситуации оппозиционные коммунисты начали активно обсуждать тему продовольственной безопасности страны. В 1990-е годы Коммунистическая партия, пережиток партии-государства времен СССР, являлась главной оппозицией либеральной политики Б. Ельцина и имела сильную поддержку в сельской местности России. Дискуссия привела к рождению нескольких проектов, посвященных продовольственной безопасности и претендующих на статус федерального закона. Однако такой закон не был принят, несмотря на внушительное представительство компартии в Государственной думе того созыва. В ходе обсуждения выяснилось, что само понятие продовольственной безопасности не имело четкого и однозначного определения.

Конкурировало два определения. Согласно первому, продовольственная безопасность является синонимом самообеспечения, антитезой зависимости от западных компаний, захвативших российский рынок. Это видение совпадало с интересами отечественных аграриев, призывающих увеличить государственную поддержку и защитить внутренний рынок от импорта, в том числе с помощью мер тарифного регулирования.

Второе определение делало акцент на ценовой доступности продуктов питания, что обеспечивало социальную стабильность в стране. Такая трактовка аргументировалась интересами потребителей. Дешевый импорт, разоряя местных производителей, обеспечивал социальный мир. Такое представление соответствовало интересам импортеров и местных чиновников, напуганных перспективой «голодных бунтов». Эту позицию поддерживали эксперты FAO (Food and Agriculture Organization of the United Nations) и Всемирного банка, консультирующих российское правительство. В этом же лагере оказались и мэры обеих столиц, которые откровенно поддерживали импорт из-за боязни роста цен как главного фактора нестабильности.

Депутаты-коммунисты, отстаивающие трактовку продовольственной безопасности в терминах защиты внутреннего рынка и поддержки отечественного производителя, не смогли отстоять свою точку зрения, поскольку их призыв к продовольственной самодостаточности в 1990-е годы был экономической авантюрой ввиду беспрецедентного падения аграрного сектора. Обсуждение, инициированное коммунистами, не привело к принятию соответствующего федерального закона. Даже самая «левая» Дума не могла проигнорировать доводы оппонентов – экономические условия не дают возможности говорить о самообеспечении страны продовольствием, поэтому форсированное сокращение импорта может вызвать социальные потрясения. Кроме того, в Государственной думе хорошо понимали, что даже если такой закон будет принят, на него наложит вето Президент Б. Ельцин. Правящие силы во главе с Б. Ельциным не впустили концепт продовольственной безопасности в официальную политическую риторику.

Приход В. Путина дал надежду политическим силам, именуемым себя «государственниками», провести закон о продовольственной безопасности. Однако попытки фракции КПРФ подготовить проект соответствующего закона ничем не закончились. Разработанный летом 2008 г. законопроект «О государственной политике в области продовольственной безопасности РФ» [Продовольственная безопасность… 2008] не был принят, но способствовал позиционированию коммунистической фракции как патриотично ориентированной в противовес правительству, лишенному этих чувств.

Впрочем, тема была электорально важной, и «единоросы» регулярно пытались перехватить у коммунистов лидерство в обсуждении проблемы. Например, провели в 2004 г. научно-практическую конференцию «Продовольственная безопасность России», инициировали акцию «Покупай российское!». Но народ помнит героев, и проблематика продовольственной безопасности прочно связана в памяти с инициативами КПРФ.

Однако в официальный дискурс власти продовольственная безопасность не перешла. Не в последнюю очередь это было связано с тем, что В. Путин в период первого хождения во власть склонялся к либеральному сценарию развития страны, хоть и с явным имперским уклоном, тогда как тема продовольственной безопасности была визитной карточкой коммунистической оппозиции. Так или иначе, но вплоть до 2010 г. понятие «продовольственная безопасность» не входило в расхожий пропагандистский лексикон правящей элиты, оставаясь предметом кулуарных обсуждений политиков и специалистов.

Указ Президента Д. Медведева:

Доктрина продовольственной безопасности РФ (2010 г.)

В связи с этим многих удивило, что в конце января 2010 г. Указом Президента России «Доктрина продовольственной безопасности РФ» была утверждена [Указ Президента… 2010]. Что сделало возможным ее принятие? Каково ее содержание?

В Доктрине прямо и однозначно сформулировано: «Продовольственная безопасность Российской Федерации – состояние экономики страны, при котором обеспечивается продовольственная независимость Российской Федерации…» И далее: «Продовольственная независимость Российской Федерации – устойчивое отечественное производство пищевых продуктов в объемах не меньше установленных пороговых значений его удельного веса в товарных ресурсах внутреннего рынка соответствующих продуктов». (Выделено курсивом авторами статьи.) Таким образом, Указ Президента Д. Медведева зафиксировал тождественность понятий «продовольственная безопасность» и «продовольственная независимость», резко обозначив российскую специфику в трактовке этого концепта.

Принятая в 2010 г. Доктрина продовольственной безопасности ставила задачу достижения к 2020 г. пороговых значений самообеспечения страны основными продуктами питания: зерно – 95 %, сахар – 80 %, растительное масло – 80 %, мясо и мясопродукты – 85 %, молоко и молокопродукты – 90 %, рыбная продукция – 80 %, картофель – 95 %, соль пищевая – 85 %.