Я был в расстрельном списке - Петр Филиппов

Пока же центральное российское правительство перераспределяет по стране нефтяные доходы. Кому-то на хлеб не хватает, а кому-то дом в Англии не обременителен. Зато в стране — политическая стабильность. Ресурсы для такой тупиковой стабильности у нас еще есть. Некоторые страны так живут десятилетиями. Но когда цены на нефть падают, такая стабильность сливается в Лету. А это предвестие смуты. Можно ли ее избежать? Можно, если уже сейчас передать полномочия и ресурсы на уровень регионов и местных сообществ, оставив за центром только оборону и внешнюю политику. Можно, если в представлении широких масс произойдет, наконец, революция в отношении к власти. Когда придет понимание того, что это не Богом данная, не силой захваченная власть, а нами избранная, нам подотчетная, нами контролируемая и нами меняемая команда депутатов и служащих нам чиновников!

Россия слишком большая страна, чтобы ей эффективно управлять в ручном режиме посредством бюрократической вертикали. Переход к государству, где органы власти контролируются снизу, неизбежен, как бы этому ни противилась нынешняя политическая элита. Конечно, при этом возникнут специфические проблемы, будут и удельные княжества, и засилье популистов. Любые реформы таят угрозы, но честные выборы — хороший учитель. Люди быстро устают от популистов, во власть приходят ответственные лица. Особенно если их работу реально контролируют население и местные парламенты. Такова историческая тенденция. Стоит ли ей сопротивляться?

С бюджетами органов местного самоуправления ситуация еще хуже, чем с бюджетами регионов. На реализацию местных проектов у них есть три источника: местные налоги, дотации из бюджетов более высоких уровней и банковские кредиты. Нигде в мире муниципалы своими собственными средствами не обеспечены, везде их дотируют. Чем больше удается собрать местных налогов, тем самостоятельнее местное самоуправление. В развитых странах местные налоги обеспечивают около 40 % потребностей муниципалитета, остальное — за счет государственных дотаций и кредитов. А в России — 4 и 96 %, соответственно. О какой самостоятельности местного самоуправления может идти речь?

Нужно менять пропорции налогообложения и бюджетной системы, а также наши порядки. При этом не изобретать велосипед, а копировать полезные институты развитых стран, переводить их законы на русский язык и изучать, как и стимулы к применению этих законов на практике, в том числе в работе органов местного самоуправления. Взять хотя бы полицию. В Грузии при реформировании полиции в основу положили американское законодательство и правоприменение, добились, чтобы закон работал. Сегодня грузинской полиции доверяет 86 % населения — больше, чем в Европе.

В начале 1990-х годов российские реформаторы понимали, что возрождение в России местного самоуправления — залог развития демократии. Был шанс устранить историческую несправедливость. Ведь в России, как в Европе, в средневековых городах были народные вече. Наибольшего расцвета самоуправление достигло в Великом Новгороде и Пскове, где жители избирали должностных лиц, а основные вопросы жизни решало вече. Иван Грозный, стремясь к абсолютной власти, утопил Великий Новгород в крови, ликвидировал его самоуправление. В России на века утвердилось самодержавие — и в жизни, и в архаичной народной культуре.

В Конституции 1993 года записали, что органы местного самоуправления не есть органы государства, они обеспечивают самостоятельное решение населением местных вопросов, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы МСУ формируют и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, охраняют общественный порядок. Всё, как в Швеции.

В 1998 году Россия ратифицировала Европейскую хартию «О местном самоуправлении», принятую Советом Европы в 1985 году. Эта хартия является международным договором и имеет приоритет над внутренними российскими законами. Она декларирует самостоятельность органов МСУ в реализации собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти. Любой административный контроль над органами МСУ возможен только в формах и случаях, предусмотренных Конституцией или законом, и только для обеспечения законности и конституционных принципов.

В 2003 году Госдума приняла Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, в котором есть и положительные, и отрицательные моменты, но на практике реализовалась только идеология огосударствления органов МСУ. Сегодня городские бюджеты — преимущественно бюджеты «исполнения государственных полномочий». Местные власти отвечают и за гражданскую оборону, и за защиту населения в чрезвычайных ситуациях, и за профилактику терроризма… Количество переданных федеральных полномочий растет, а доля субсидий на эти цели в местных бюджетах сокращается.

Тезис «мэр (депутат) — слуга народа» воспринимается россиянами с сарказмом. Это не соответствует нашему личному опыту. Для нас глава местного сообщества и даже председатель ТСЖ или дачного товарищества — всегда начальник. Его статус сильно отличается от статуса человека, которого мы наняли для определенной работы. Работника мы вправе выгнать, если он плохо работает или замечен в воровстве. Он, правда, может подать на нас в суд, но если основания для разрыва договора нами правильно зафиксированы, то шансы выиграть у него минимальны. Напротив, избранный глава, депутат, председатель ТСЖ (должностное лицо) ощущает себя капитаном корабля или, как минимум, старшим помощником капитана. Мы для него бесправные матросы. Должностное лицо верит, что он хозяин положения на весь срок своих полномочий и что ему ничего не угрожает. На следующих выборах можно подтасовать бюллетени или использовать свой административный ресурс.

Должностные лица всячески блокируют контроль над закупками, даже если право граждан на доступ к информации гарантировано законом. Будете угрожать судом — ответят: «Судитесь, посмотрим, сколько вы потратите на адвоката, а судье мы, в крайнем случае, посоветуем». В любых ситуациях, где должностное лицо может тормознуть реализацию интересов граждан, это делается с целью получить откат или иной выигрыш (например заставить построить водопровод для «своих»).

Есть разительное отличие в понимании налогов у европейцев и россиян. Для шведов или финнов — это деньги, собираемые в складчину на общие цели и интересы, говоря по фене — общак. А для россиян налоги — дань ненавистному государству. Совсем как дань хану в средние века. Мы воспринимаем государство как завоевателей, а себя как побежденных. Чиновники — конвой, мы — лагерники.

Если казна, бюджет — складчина, то уклоняющийся от взносов — лицо осуждаемое. А если налог — дань, то сумевший ее избежать — молодец. И нам неинтересно, что делают власти с собранными с нас налогами: «Заплати и спи спокойно!». Вы видели где-нибудь в России демонстрации протеста по фактам «распила» бюджетных средств? Я — нет.

Россияне, как правило, воспринимают любые услуги, оплачиваемые из бюджета (обучение в школах или помощь врача) как бесплатные. Мысль, что казна государства наполняется нашими налогами, с трудом укладывается в головах. Сосед по купе твердил: «Здравоохранение должно быть бесплатным». Отвечаю: «Врачам надо платить, больницы содержать. Вы уверены, что собранные налоги, пока они дойдут до врачей, не будут распилены чиновниками? — Не уверен, но я против оплаты напрямую, все равно налоги с меня возьмут, а за визит к врачу еще придется платить». Об эффективной системе медицинского страхования, как в Швейцарии, он даже не мечтал.

Мы не прочь платить меньше за коммунальные услуги. Но у нас нет никакого желания участвовать в собраниях ТСЖ или садоводства, тем более разбираться в их финансовых документах. Мы считаем, что председатель по определению — жулик и наживается на нас. На чем зиждется такая уверенность? На сознании, что если бы мы были на его месте, то тоже запустили бы руку в общий карман. Наладить систему контроля не хотим или не умеем. Мы вообще не склонны к самоорганизации, к народоправству, нам подавай вождя, которому мы будем слепо верить, а контролировать его — не в наших традициях. Мы плохо представляем себе, что такое разделение властей и как ветви власти могут ограничивать аппетиты друг друга. Для основной массы населения армейское единоначалие, военно-бюрократическая вертикаль — привычная и единственно приемлемая система власти.

Какими нормами закона, опираясь на какую гражданскую активность, можно превратить господ-чиновников в слуг народа? Просто честных выборов, политической конкуренции и свободы СМИ, даже когда этого удастся добиться, — недостаточно. Помешает пассивность, холопство, индивидуализм, культура вождизма и рентоориентированное наше бытие. Конечно, во многих случаях ключевым моментом является независимый и справедливый суд, которого, увы, в России нет. Но это не значит, что не следует рассматривать проблему местной власти под углом зрения «кто кому служит и как это изменить».