Повседневная жизнь британского парламента - Уна Макдональд

Каким бы сложным и специфическим ни был законопроект, все поправки, новые положения и схемы должны соответствовать правилам. То есть по сути не выходить за рамки законопроекта, очерченные комитетом, не быть расплывчатыми или несущественными и не стоить ни гроша, иначе палате придется принимать отдельную финансовую или бюджетную резолюцию, чтобы выделить деньги на реализацию законопроекта. Поправки также должны улучшить формулировку законопроекта, но такие поправки часто вносят правительственные министры, а не депутаты. Таким образом, законопроекты могут переписываться несколько раз.

«Хлысты» сохраняют свою власть в области политической опеки и принуждения и в постоянных комитетах. Задолго до опубликования проекта бюджета на 1988 год группа депутатов-консерваторов, возглавляемая Джоном Баттерфилдом, подписала утреннее ходатайство под заглавием «Финансовая независимость для пожилых людей», призывая снизить проценты с займов, взятых пенсионерами с низким уровнем дохода, под обеспечение недвижимостью. Оно было подано 11 января и к 26 мая 1988 года собрало 234 подписи с обеих сторон палаты. К концу обсуждения проекта бюджета в постоянном комитете поправки, внесенные Баттерфилдом и 16 другими членами комитета из консерваторов и согласующиеся с утренним ходатайством, были выставлены на обсуждение. Парламентские координаторы «поговорили» с депутатами, подписавшими поправки. Голосование состоялось поздно, после вечернего голосования в палате в 23–30. Министр финансов Норман Ламонт не пошел ни на какие уступки, однако 13 из 16 депутатов выступили против поправок, которые сами же и подписали, а трое воздержались.

Свидетельства о возможных последствиях законопроекта не так дотошно рассматриваются комитетом, если только оппозиция не может сослаться на них, выдвигая поправки. Частично такие дебаты проходят во время консультативного периода, предшествующего опубликованию закона, или в публичных отзывах на законопроект. Например, Закон о социальном страховании от 1986 года, вступивший в силу в апреле 1988 года и отменявший особые выплаты на приобретение кухонной утвари, новых постельных принадлежностей, детской одежды и т. д. для лиц, состоящих на учете в органах соцобеспечения, обсуждался в комитете, и оппозиция выдвинула доводы против этого закона. Но насколько эффективнее могли бы пройти прения и насколько больше пользы было бы от рассмотрения законопроекта, если бы комитет выслушал свидетельства некоторых людей, которых коснулась бы отмена специальных субсидий и замена их Социальным ссудным фондом для предоставления ссуд малообеспеченным семьям на приобретения такого рода! За исключением специальных комитетов, очень малое количество мероприятий в палате подразумевает опрос свидетелей.

Как мы уже знаем, теперь существует особая процедура как раз для этого — специальный постоянный комитет. Однако до сих пор туда передавали очень мало законопроектов. Таким документам, как Закон об образовании от 1988 года и законопроект о финансировании местных органов власти, вводящий подушный налог, наверняка пошло бы на пользу, если бы депутаты выслушали предположения о их долгосрочных последствиях. Последствия тестирования детей в возрасте 7 и 11 лет, или выход школ из государственной системы, или влияние подушного налога на квартплату и гражданские свободы — все это обрисовалось бы гораздо четче. Традиционные постоянные комитеты не предоставляют таких возможностей. Депутаты от оппозиции испытывают искушение попросту затянуть принятие закона, а парламентские координаторы от партии большинства обычно отговаривают своих депутатов и вовсе участвовать в этом процессе. Ричард Кроссмен, который вообще-то не работал в постоянных комитетах, прежде чем стал министром, разгромил их в своем дневнике:

«Вся работа постоянного комитета — сплошное безумие. Какой смысл в том, чтобы начать с самого начала и прорабатывать каждое положение строчка за строчкой, когда во многих случаях ни один человек не понимает, что они означают? Если бы у нас был специальный комитет, где меня подвергли бы перекрестному допросу по основной политической линии, а комитет засел бы за обсуждение спорных вопросов, это было бы куда более конструктивно».

Его замечания, возможно, содержат преувеличение, но что-то в этом есть.

Правительство может прибегнуть к «гильотинированию» прений по важным законопроектам (см. ниже), и это означает, что многие положения законопроекта так и не будут изучены в комитете. А дебаты в форме соперничества, при которых даже расположение стульев в постоянном комитете является отражением зала палаты общин, совершенно не подходят для менее полемичных, но специфических законопроектов, которые тем не менее оказывают существенное влияние на жизнь всего общества. Такие документы, как Закон о жилищно-строительных кооперативах и Закон о банках от 1986 года, лучше было бы принимать в специальном постоянном комитете. Поскольку в палате общин законопроекты изучают так небрежно, большое количество работы выпадает на долю палаты лордов, чем и вызваны столь длительные задержки.

Все законопроекты, за исключением тех, которые рассматривались на заседании палаты на правах комитета и не претерпели никаких изменений, снова передаются в палату для рассмотрения на стадии доклада, которая предоставляет всем депутатам шанс подправить законопроект. Обычно эту стадию законопроект проходит после Пасхи, и поскольку он не подчиняется «правилу десяти часов», прения могут продолжаться всю ночь; когда депутаты заседают долгими и жаркими летними ночами, нервы часто не выдерживают. Не все депутаты хотят связываться с законопроектом, который находится вне сферы их компетенции, на столь поздней стадии, но они бывают обязаны остаться, чтобы проголосовать. На стадию доклада уходит очень много времени — до одной десятой всей продолжительности парламентских заседаний. Хотя поправки, вносимые на этой стадии, не должны повторять другими словами те, что уже обсуждались в комитете, во время дебатов часто возникает сильное ощущение «дежа-вю», особенно у «переднескамеечников», заседавших в комитете.

Как бы то ни было, парламент постановил, что все депутаты должны иметь возможность выразить свою точку зрения по поводу законопроекта, и иногда это дает неплохие результаты. Однако те, кто не работал в комитете, видят, что им не так-то легко выставить свою поправку на обсуждение, поскольку предпочтение отдается поправкам и новым положениям, вносимым правительством и официальной оппозицией. Иногда правительство вносит на этой стадии важные новые поправки, которые способны вызвать гнев со стороны оппозиции, поскольку могут существенно изменить последствия от принятия закона, а на их изучение остается мало времени. Такое случилось во время рассмотрения на стадии доклада законопроекта о жилищном строительстве 14 июня 1988 года: оппозиция была вынуждена вести дебаты по новым положениям весь вечер и оказалась в проигрыше в делах, рассматривавшихся на следующий день.

На этой стадии спикер сидит в своем кресле, а булава лежит на столе — не то что во время заседания палаты на правах комитета. Законопроект не рассматривают пункт за пунктом, а изучают в целом. После завершения стадии доклада проходит третье чтение. Прения здесь — обычно формальность, хотя если законопроект спорный, дискуссии могут продолжаться какое-то время, после чего проводят голосование. Законопроект может провалиться на этой стадии, хотя такое случилось всего трижды за весь XX век Последний раз это произошло с законопроектом о деятельности местных властей Шотландии в 1977 году. Пройдя через третье чтение в палате общин, выпущенный ею законопроект передается в палату лордов.

Как уже говорилось, многим важным законопроектам грозит «гильотина», в особенности после того, как документ уже пробыл какое-то время в комитете. Под этим словом подразумевается предложение о назначении дня голосования, которое должна принять палата общин; в этом случае законопроект должен пройти через все стадии рассмотрения в палате к определенному дню или за установленное число заседаний — всей палаты, комитета или их обоих. По определению Эрскина Мэя, «гильотинирование» — это «крайний предел, до которого доходит процедура, утверждая права большинства в ущерб меньшинствам в палате». Вот почему «гильотинированные» прения, обычно длящиеся три часа, всегда вызывают у части парламентариев некоторое беспокойство, смешанное с облегчением.

Строгие временные рамки для обсуждения законопроекта обычно устанавливаются в результате неофициального соглашения между парламентскими координаторами от большинства и оппозиции. Если законопроект вызывает споры и оппозиция занимает глубоко враждебную позицию, она может воспользоваться своими возможностями, чтобы отсрочить его принятие и вести прения по каждому возражению к каждому пункту документа во всех подробностях — даже по техническим вопросам, например, по предложению правительства относительно того, когда и как долго будет заседать комитет. Если проявить хоть немного изобретательности, такие дебаты можно растянуть на три часа, а то и больше. Если правительство считает, что промедление неоправданно, или даже если оппозиция на законном основании потратила время, обсуждая положения законопроекта, правительство может принять решение о «гильотинировании» на стадии комитета, доклада или третьего чтения.