Повседневная жизнь британского парламента - Уна Макдональд

Строгие временные рамки для обсуждения законопроекта обычно устанавливаются в результате неофициального соглашения между парламентскими координаторами от большинства и оппозиции. Если законопроект вызывает споры и оппозиция занимает глубоко враждебную позицию, она может воспользоваться своими возможностями, чтобы отсрочить его принятие и вести прения по каждому возражению к каждому пункту документа во всех подробностях — даже по техническим вопросам, например, по предложению правительства относительно того, когда и как долго будет заседать комитет. Если проявить хоть немного изобретательности, такие дебаты можно растянуть на три часа, а то и больше. Если правительство считает, что промедление неоправданно, или даже если оппозиция на законном основании потратила время, обсуждая положения законопроекта, правительство может принять решение о «гильотинировании» на стадии комитета, доклада или третьего чтения.

Каждое предложение по «гильотинированию» или установлению временных рамок особо представляется правительством для одного или нескольких законопроектов, к которым оно будет применено. Доклад по законопроекту или его третье чтение должны состояться в определенный день, и во время дебатов по этому предложению палата также подробно оговаривает количество предстоящих заседаний постоянного комитета, посвященных законопроекту. Детали прорабатываются с Комитетом по практической работе, состоящим из председателя бюджетной комиссии и не более восьми депутатов, назначенных спикером. Комитет подразделяет положения законопроекта на блоки и назначает нужное количество времени для обсуждения каждого блока. Например, можно решить, что двадцать пунктов будут обсуждены на утреннем заседании; если до пяти из них за все утро так и не дошли, их нельзя переносить на следующее заседание.

«Гильотину» впервые применили к законопроекту о внесении поправок в Уголовный кодекс Ирландии от 1887 года: такое решение было принято 245 голосами против 93 ранним утром в субботу 11 июня 1887 года. Это было актом отчаяния со стороны правительства, поскольку законопроект обсуждался в палате уже 35 дней, и не одно заседание продолжалось всю ночь; в самом деле, как сказал министр, вносивший предложение о «гильотинировании», «вся законодательная работа остановилась». Интересно, что специальный комитет по процедурным вопросам рассмотрел несколько предложений и пришел к выводу, что любая попытка ограничить дебаты сметет «надежную защиту от угнетения со стороны необоримого большинства». С развитием партийной системы правительства все сильнее испытывали желание изловчиться и провести свои законы через парламент, а также покончить с подрывной деятельностью ирландских националистов.

«Гильотинирование» не обязательно используется на каждой стадии рассмотрения, а ее оправданием всегда служит обструкционная тактика оппозиции, затягивающей дебаты, — правда это или нет. К этому методу стали прибегать все чаще: в 1921–1945 годах «гильотинировали» 14 законопроектов, в 1945–1975 годах — 30, в 1975–1987 годах — 33.

Редко бывает, чтобы правительство потерпело поражение, установив жесткие рамки рассмотрения законопроекта, однако случается и такое. В последний раз это произошло, когда правительство лейбористов попыталось провести законы о предоставлении самоуправления Шотландии и Уэльсу в сессию 1976/77 года. Время от времени от депутатов поступают предложения о том, чтобы установить четкий график рассмотрения для всех законопроектов. В апреле 1985 года специальный комитет по процедуре выступил с докладом, в котором рекомендовал устанавливать временные рамки в начале дебатов в постоянном комитете по всем спорным законопроектам. Эта рекомендация была отвергнута в феврале 1986 года большинством в 65 голосов. Тогдашний лидер палаты Джон Биффен возразил, что такая практика даст только лишнее преимущество правительству, поскольку из рук оппозиции выбьют ее последнее оружие — отсрочивание. Насколько ценно такое оружие — спорный вопрос. Для того чтобы оно приносило отдачу, от команды оппозиции требуются большая физическая выносливость и напряжение всех сил, тогда как противоположная сторона может наладить «вахтенный метод» участия своих депутатов в заседаниях комитетов и прениях. Правительство в любое время может пустить в ход свое оружие — предложение о прекращении прений и под конец дня провести свой закон, лишь бы у него было большинство в палате.

Количество правительственных законов, проходящих через парламент за каждую сессию, сильно возросло на протяжении XX века. Обычно их подсчитывают по числу страниц в своде законов за каждую сессию парламента. В 1900 году оно составляло всего 202 страницы, в 1958-м — 430, в 1965-м — 1187, в 1985/86 году — 2300 страниц. Большинство времени, занимаемого парламентскими дебатами, уходит на рассмотрение государственных законопроектов: 603 часа из 1914 в сессию 1983/84 года. В сессию 1985/86 года 48 правительственных законопроектов обрели силу закона.

Одним из них был проект закона «О жилищно-строительных кооперативах», почти не вызывавший споров и прошедший второе чтение 19 декабря 1985 года. Задолго до прохождения им этой стадии Ассоциация жилищно-строительных кооперативов опубликовала в 1983 году доклад Сполдинга о будущем ЖСК, подчеркивая необходимость в новых законах вместо препятствующего развитию законодательного акта от 1962 года. Ассоциация утверждала, что, освободившись от этих ограничений, жилищно-строительные кооперативы смогут конкурировать с банками, предоставлять ряд финансовых услуг и ссужать людей деньгами на приобретение мебели, а также и жилья. Правительство благосклонно отнеслось к этому докладу и сначала издало «Зеленую книгу», чтобы вызвать публичное его обсуждение, а затем «Белую книгу» с изложением намерений правительства в области законодательства. Сам законопроект был опубликован в декабре 1985 года и обсуждался как раз перед рождественскими каникулами. Поскольку он не вызывал споров, оппозиция удовольствовалась «обоснованной поправкой», высказав кое-какие оговорки по поводу разрешения ЖСК предоставлять потребительские кредиты и превращаться из ассоциации взаимопомощи в открытые публичные компании с ограниченной ответственностью. Голосования по этому пункту не потребовалось.

21 января 1986 года законопроект был передан в постоянный комитет и прошел эту стадию за десять заседаний к 25 февраля. Стадия доклада была отложена до 4 июня 1986 года, поскольку министр и представитель оппозиции, занимавшиеся этим вопросом, должны были весь апрель и май заседать в комитете, рассматривавшем проект бюджета. На стадии доклада правительство выдвинуло более 700 поправок, в основном касавшихся формулировок и технических аспектов. Затем законопроект поступил в палату лордов для прохождения там второго чтения, стадии комитета, доклада и третьего чтения. Лорды выдвинули еще 200 поправок, которые сочли необходимыми для придания законопроекту нужной формы, прежде чем он попадет в свод законов; 37 из них были необходимы, чтобы привести законопроект в соответствие с другими законодательными актами, которые уже были утверждены. Законопроект прошел третье чтение в палате лордов 23 июля и на следующий день поступил в палату общин с соответствующими поправками. В «Официальном отчете о заседаниях парламента» не было сообщения о третьем чтении в палате лордов, поскольку прения состоялись поздно вечером и отчет не успели напечатать. Время на рассмотрение поправок, внесенных лордами, было сильно ограничено, так что многие из них не удалось изучить как следует. Всю процедуру трудно назвать удовлетворительной. Поправки палаты лордов быстренько утвердили, и законопроект получил королевскую санкцию. Но в отношении ЖСК и населения дело этим не закончилось, поскольку принятие законопроекта повлекло за собой издание в следующие два года по меньшей мере 45 предписаний или актов делегированного законодательства, от правил в области налогообложения до пенсий в ЖСК и правил слияния жилищно-строительных кооперативов. Теперь еще ожидается принятие новых постановлений о преобразовании ЖСК в ООО.

Первое упоминание о голосовании относится к 1523 и 1532 годам, когда Генрих VIII являлся в парламент, однако до 1597 года его устраивали нечасто, и лишь в елизаветинскую эпоху оно стало применяться шире. Поначалу во время голосования царил полный сумбур. Спикер держал в руке законопроект и говорил: «Пусть все, кто хотят дать ход этому биллю, касающемуся такого-то дела, скажут «да», а те, кто не хотят, скажут «нет»». Исход голосования определялся тем, что кричали громче — «да» или «нет». Вскоре палата общин решила, что это не дело, и сложился обычай разделять палату на две группы, выставляя счетчиков с каждой стороны. Такой метод принятия решения не менялся до 1836 года, начиная с которого депутаты стали выходить для голосования в отдельные помещения.