Афганистан. Что о нем нужно знать каждому - Барнетт Рубин

Рисунок 7.5. Государственные расходы, иностранная помощь и внутренние доходы, 2002–2009 годы

Примечание: Государственные расходы рассчитываются на основе ежегодных иностранных поступлений и внутренних доходов. Этот метод предоставляет более точную информацию, чем общий бюджет за год, поскольку часто обязательства доноров, основанные на формировании годового бюджета, не были выполнены и транслированы в подлинную реализацию проектов.

Источник: Министерство финансов Афганистана, 2018 год

Вторая стратегия преодоления проблем коррупции и слабости государства заключалась в том, чтобы «обойти» государство, оказывая помощь через частные компании и неправительственные организации (НПО). Такой метод создал параллельный общественный сектор, который доставлял помощь независимо от афганского государства. Проблема с параллельными механизмами и процессами заключалась не в том, что проекты осуществлялись негосударственными акторами, а в том, что большой объем помощи, предоставляемой через этот механизм, а не за счет бюджета, был плохо увязан с местными приоритетами. Это также непреднамеренно вызывало институциональное соперничество и фрагментацию, а кроме того, укрепляло негосударственные властные структуры, на которые доноры полагались в вопросах материально-технического обеспечения и безопасности. Распространенной формой подобного покровительства было привлечение частных охранных компаний, возглавляемых бывшими полевыми командирами.

Как тактика «обхода» государственных структур, так и «покупка» их потенциала имели краткосрочную перспективу. Несмотря на то, что эти стратегии помогли оказать помощь, в некоторых областях они привели к фрагментации управления, созданию островков эффективности и увеличению транзакционных издержек. Тактика «обхода» имела негативные последствия для наращивания потенциала. Она делала постоянные государственные учреждения менее привлекательными для компетентных кандидатов на работу и отвлекала от создания и реформирования таких учреждений значительную часть финансовых и политических ресурсов.

Третья стратегия включала в себя прямое вмешательство в укрепление государственного потенциала. Работа тех правительственных ведомств и министерств, которые имели доступ к донорам, значительно улучшилась. Ярким примером является Министерство финансов. Но даже деятельность различных его подразделений варьировалась и была менее устойчива по причине зависимости от иностранной помощи и технического содействия. Главное бюджетное управление министерства было реформировано, и его работа значительно улучшилась. Однако исполнять национальный бюджет должны были отраслевые министерства и ведомства. Низкий показатель этого исполнения, как отмечалось ранее, не являлся результатом недостатка эффективности в деятельности Главного бюджетного управления. Главное управление казначейства также продемонстрировало растущий потенциал. Но это не относилось к Налоговому управлению и Таможенному управлению, поскольку коррупция и кумовство нанесли ущерб их репутации. Возможности Министерства здравоохранения и Министерства реконструкции и развития сельских районов также значительно возросли[45].

Как зависимость от иностранной помощи повлияла на афганскую политику?

Бюджетная и внебюджетная помощь оказала заметное воздействие на государственные учреждения, социальных акторов и всю экономику. Она не только оказала глубокое влияние на процессы государственного строительства, но и повлияла на отношения между государством и обществом, поскольку основные доноры финансировали социальных акторов и взаимодействовали с ними. Поддержка государственного бюджета и прямые расходы доноров в рамках проектов были двумя важными механизмами их финансового вмешательства. Механизм бюджетной помощи способствовал финансированию государственного оперативного бюджета и проектов в области развития. Напротив, внебюджетная помощь поддерживала деятельность так называемого гражданского общества, финансировала предоставление услуг НПО, уполномочивала отдельных влиятельных лиц предоставлять услуги по обеспечению безопасности международным силам или проектам помощи и финансировала проекты за пределами государственных систем.

Внебюджетная помощь устанавливала прямые отношения между донором и бенефициарами. Частные лица и организации должны были напрямую договариваться с донорами о финансировании. Ни правительство Афганистана, ни законодательный орган не имели права по своему усмотрению прекращать или назначать внебюджетную помощь, и получатели такого рода помощи зависели от доноров.

Доступность этой помощи и спрос на конкретные услуги побуждали социальных акторов переориентировать свою деятельность. Те, кто создавал НПО, инвестировали в развитие навыков написания проектных предложений и ведение отчетности. Некоторые специализировались в определенном секторе, который мог принести высокую отдачу за счет помощи. В то время как местные НПО находились в процессе формирования, чтобы соответствовать мировым стандартам и требованиям, международные НПО и компании оказывались в более привилегированном для реализации проектов положении и использовали местные НПО и компании в качестве субподрядчиков. Они знали, как работает международная система, в особенности донорские системы закупок [Bizhan 2017: 149].

Бывшие антиталибские командиры, которые объединились с США, чтобы свергнуть режим «Талибана», увидели, что их полномочия подтверждены, а иногда и дополнены ключевыми должностями в новом правительстве. Эти командиры объединяли формальные и неформальные источники власти, включая сети вооруженных людей. Их размещение в государственных учреждениях еще больше расширило их влияние среди местного населения. В основном они полагались на покровительство, финансируемое за счет иностранной помощи и обеспечиваемое международным присутствием, сохраняя при этом способность к насилию и принуждению. Они, в свою очередь, раздавали своим сторонникам государственные должности, предоставляли доступ к контрактам и землю. Их опыт ведения боевых действий в Афганистане поставил их в привилегированное положение для предоставления независимых от государства услуг безопасности и, таким образом, для доступа к военной помощи, особенно из США [Bizhan 2017: 150].

США и другие страны НАТО, предоставляющие войска, действующие на юге и востоке Афганистана, полагались в обеспечении безопасности для своих действий на переднем краю и защите своих автоколонн на афганских командиров. Все это было организовано на основе двусторонних договорных соглашений без участия центрального правительства. Такое решение вопроса в некоторых случаях объединяло для создания логистических и охранных компаний афганских экспатов, вернувшихся в основном из США, с командирами ополчения. Экспатрианты имели дело с донорами по вопросам финансирования и управления контрактами, а командиры и их ополченцы руководили операциями и проектами. Охранные компании и командиры обеспечивали безопасность автоколонн, предлагая плату талибам и другим ополченцам, которые могли устроить засаду на грузовики. Стоимость прохождения одного грузовика зависела от стоимости товара и составляла от 800 до 1500 долларов США. У многих власть имущих имелись родные и двоюродные братья, дядья или другие родственники мужского пола, заключившие такие выгодные контракты с иностранцами, и они использовали получаемую прибыль для финансирования своей политической деятельности.

В соответствии с требованиями доноров внебюджетные проекты требовали периодических отчетов в различных форматах для нескольких надзорных учреждений. Сотни миссий ежегодно отслеживали и оценивали некоторые из этих проектов, в то время как каждая миссия ожидала встречи по крайней мере с министром или заместителем министра, чтобы получить обратную связь. Этот процесс требовал вести переговоры и работать с донорами и поощрял как правительство, так и исполнителей внебюджетных проектов, будь то НПО или общественные деятели, делать это.

В период с 2002 по 2010 г., как показано на