Повседневная жизнь британского парламента - Уна Макдональд

Но какие бы ни возникли трудности, как только комитет составлен, ходатаи обязаны представить ему окончательный вариант законопроекта с полностью прописанными положениями; частный законопроект должен соответствовать всем требованиям, предъявляемым к государственным парламентским законам. Комитет не придерживается процедуры для постоянного комитета по правительственным или депутатским законопроектам. Зато депутаты обладают почти судейской дееспособностью, выслушивая свидетельские показания от совета и свидетельства в пользу законопроекта и против него. Заседания проходят публично, пока комитет не соберется провести обсуждение и проголосовать по положениям законопроекта с учетом выслушанных свидетельств. По завершении стадии комитета его председатель, подписав законопроект и включив в него все поправки, внесенные комитетом, делает доклад палате. Вернувшись в палату, частный законопроект проходит через стадию доклада и третьего чтения точно так же, как государственный. Затем он отправляется в палату лордов, где в него могут внести поправки, которые, в свою очередь, рассмотрит палата общин. Единственными частными законопроектами, начинающими свой путь в палате лордов, могут быть личные и обобщающие законопроекты (которые сводят воедино несколько законопроектов схожей тематики для упрощения работы). Личные законопроекты теперь касаются только управления поместьями или разрешения на брак, если существуют некие ограничения по закону. За последнее время было только три таких законопроекта: о браке Эдварда Берри и Дорин Уорд, отчима и падчерицы, в 1979 году; Джона и Джиллиан Дэр, пасынка и мачехи, в 1981 году; Хью и Нормы Смолл, отчима и падчерицы, тоже в 1981 году.

В отличие от государственных законов рассмотрение частных законопроектов можно перенести на следующую парламентскую сессию, если только парламент поддержит соответствующее предложение, внесенное председателем бюджетной комиссии по своему усмотрению. Такое может случиться, если сессия уже подходит к концу или если рассмотрение законопроекта откладывалось. Законопроект о доке и железной дороге в Феликстоу, в котором предлагалось провести железную дорогу к докам, — как раз такой случай. Он был представлен в Отдел частных законопроектов в 1984 году. Первое чтение состоялось 22 января 1985 года, а сообщение о втором чтении поступило 23 января 1985 года. Второе чтение оказалось заблокированным несколько раз с января по май и в конечном счете прошло с оппонированием 13 мая 1985 года. После докладов экспертов (которые должны рассмотреть юридические аспекты и возможное противоречие с другими законопроектами) и ходатайства о предоставлении дополнительного времени. Постоянный комитет по оппонируемому законопроекту был распущен 25 июня 1985 года. Палата общин после дебатов дала позволение на то, чтобы придержать законопроект и перенести его на следующую сессию.

Рассмотрение законопроекта о Феликстоу в сессию 1985/86 года началось опять с первого и второго чтения, затем был назначен комитет, изучавший законопроект с 3 декабря 1985 года по 13 мая 1986 года, кворум в комитете снова был сокращен до двух человек — опять-таки после обсуждения в палате. Законопроект был возвращен на рассмотрение палаты 20 мая, однако оставался нерассмотренным до 14 июля 1986 года; 15 июля было предложено новое положение, которое добавили к документу. Его прохождение снова приостановили после прений 26 октября 1986 года. Тот же рок тяготел над ним в сессию 1986/87 года: он снова был приостановлен после очередных прений, поскольку в мае 1987 года роспуск парламента был неминуем. Законопроект о доке и железной дороге в Феликстоу стал чем-то привычным и снискал еще большую известность, когда лейбористы использовали его для «флибустьерства» и загубили целый день работы палаты, проговорив до часу дня и позже. В конце концов законопроект прошел через все стадии рассмотрения в сессию 1987/88 года.

Этот пример показывает, насколько уязвимы частные законопроекты для решительного противодействия со стороны депутатов, не являющихся членами комитета. Каждая стадия законопроекта должна быть указана в повестке дня в графе, отведенной для частных законопроектов. Один депутат может воскликнуть: «Возражаю!», когда законопроект впервые появляется на повестке дня, и тогда его прохождение не может продолжаться без полновесных дебатов, если только депутат не возьмет свое возражение обратно. Время для дебатов по оппонируемым частным делам ограничено 19–22 часами с понедельника по четверг, но, естественно, распорядители государственных вопросов с неохотой уделяют время для таких законопроектов, учитывая, какое количество государственных дел нужно рассмотреть за сессию. Иногда депутаты возражают или грозят тем, что возразят, против частных законопроектов либо чтобы добиться уступок от «хлыстов» по некоторым другим делам, не связанным с законопроектом, либо чтобы добиться изменения самого законопроекта. В любом случае, возражения можно снять, если заинтересованные депутаты пришли к соглашению.

Длительная отсрочка, которой подвергся законопроект о доке и железной дороге в Феликстоу, была вызвана опасениями по поводу того, что дополнительное положение о контейнерных перевозках повлияет на работу уже существующих портов, а также серьезной обеспокоенностью местного населения в связи с осушением болот в Тримли для расширения доков и, соответственно, уничтожением природной среды. Королевское общество защиты птиц, Совет защиты сельской Англии и Природоохранное общество графства Саффолк выступили против законопроекта. Некоторые депутаты и внешние организации чувствовали, что процедуру по данному законопроекту и множеству других, таких, как законопроект об обходной дороге в Оукхемптоне, следует заменить более быстрой и менее громоздкой, в центре которой должно стоять государственное проектное исследование. Этот вопрос также пересматривается Совместным комитетом (палаты лордов и палаты общин) по процедурным вопросам.

Несмотря на обязательство рационализировать процедуру рассмотрения частных законопроектов, в этой области практически ничего не изменилось, разве что законопроекты было разрешено переносить на следующую парламентскую сессию. Редкому частному законопроекту удавалось пройти через все стадии рассмотрения за одну сессию; было издано распоряжение, чтобы их переносили на следующую сессию на том этапе, до которого им удалось добраться. Частные законопроекты не подпадают под действие парламентских актов, поэтому право палаты лордов отсрочивать их рассмотрение не подвергается ограничениям. Парламент по-прежнему показывает свою власть, отыгрываясь на частном законодательстве; например, законопроект о создании нового железнодорожного сообщения в Лондоне провалился на стадии комитета: тот рекомендовал прекратить его рассмотрение.

Число частных законопроектов за последние несколько лет резко сократилось. Акт о транспорте и строительных работах от 1992 года снял необходимость в частном законодательстве, касающемся железных дорог, трамвайных путей, портовых зданий и других видов строительства. Многие вопросы такого рода больше не рассматриваются в парламенте, если только правительство не считает, что данный проект имеет общегосударственное значение. Но даже в этом случае времена затяжных и спорных частных законопроектов прошли. Дебаты ограничены прениями в зале палаты по вопросу о том, насколько желательно осуществление проекта. Акт о транспорте и строительных работах урезал количество частных законопроектов самое большее до пяти за год.

Глава одиннадцатая

Правительственные постановления

Парламентский закон не всегда вступает в силу сразу же по получении королевской санкции; он становится законом — частично или целиком — три или более месяцев спустя. Иногда тому есть практические причины: например, Закон о финансовых операциях, изданный для регулирования сферы финансовых услуг, вступил в силу в апреле 1988 года, хотя получил Королевскую санкцию в 1986-м. Это было сделано, чтобы дать время саморегулирующимся организациям, учрежденным по этому закону, составить свои своды правил и заручиться одобрением Управления ценных бумаг и инвестиций и Антимонопольного бюро, а также произвести необходимые изменения в этой отрасли, чтобы привести ее в соответствие с законом. Иногда целые разделы закона так и не вступают в силу; это относится к девяти важным разделам Закона о детях от 1975 года, который должен был улучшить законодательство в области воспитания и усыновления детей — оно кажется нам все более важным каждый раз, когда мы читаем о бедственном положении притесняемых детей. Распоряжения о вступлении в силу таких положений называются «стартовыми», это подвид совокупности распоряжений, правил и постановлений, издаваемых каждый год, в основном членами правительства, но также местными властями или руководством национализированных предприятий. Это часть законов страны, которые могут быть осуществлены в судебном порядке. Британские железные дороги, например, обладают делегированными полномочиями издавать самые разные правила и уложения, которые должны быть утверждены министром внутренних дел и подтверждены статс-секретарем по транспорту, согласно Закону о транспорте от 1962 года; это касается правонарушений на железной дороге, например срыва стоп-крана из озорства, плевков или курения в не отведенных для этого местах.