Повседневная жизнь британского парламента - Уна Макдональд

Глава одиннадцатая

Правительственные постановления

Парламентский закон не всегда вступает в силу сразу же по получении королевской санкции; он становится законом — частично или целиком — три или более месяцев спустя. Иногда тому есть практические причины: например, Закон о финансовых операциях, изданный для регулирования сферы финансовых услуг, вступил в силу в апреле 1988 года, хотя получил Королевскую санкцию в 1986-м. Это было сделано, чтобы дать время саморегулирующимся организациям, учрежденным по этому закону, составить свои своды правил и заручиться одобрением Управления ценных бумаг и инвестиций и Антимонопольного бюро, а также произвести необходимые изменения в этой отрасли, чтобы привести ее в соответствие с законом. Иногда целые разделы закона так и не вступают в силу; это относится к девяти важным разделам Закона о детях от 1975 года, который должен был улучшить законодательство в области воспитания и усыновления детей — оно кажется нам все более важным каждый раз, когда мы читаем о бедственном положении притесняемых детей. Распоряжения о вступлении в силу таких положений называются «стартовыми», это подвид совокупности распоряжений, правил и постановлений, издаваемых каждый год, в основном членами правительства, но также местными властями или руководством национализированных предприятий. Это часть законов страны, которые могут быть осуществлены в судебном порядке. Британские железные дороги, например, обладают делегированными полномочиями издавать самые разные правила и уложения, которые должны быть утверждены министром внутренних дел и подтверждены статс-секретарем по транспорту, согласно Закону о транспорте от 1962 года; это касается правонарушений на железной дороге, например срыва стоп-крана из озорства, плевков или курения в не отведенных для этого местах.

Такие уложения называют «актами делегированного законодательства», согласно соответствующему закону от 1946 года, вступившему в силу в 1948 году, или же «актами вторичного законодательства» и «правительственными постановлениями», если парламент соглашается предоставить правительству право проработать мельчайшие детали закона. Обсудить их все в палате или даже в постоянном комитете не представляется возможным из-за нехватки времени: законодательная машина тогда бы совсем застопорилась. В этой практике нет ничего нового, она восходит к Средневековью. Формулировка актов делегированного законодательства порой тщательно отшлифовывается. Один из них, изданный в XIX веке, гласил: «Поскольку всемогущему Господу было угодно наслать на Соединенное Королевство недуг, именуемый холерой, то в целях предупреждения, поелику возможно и с Божьей помощью, распространения означенного недуга» тайный совет может издавать всяческие постановления и уложения по поводу гигиены и похорон умерших.

Правительственные постановления (или акты делегированного законодательства) включают много разных типов постановлений, уложений и «указов в совете» (правительственных декретов). В последние годы одним из самых важных было решение правительства издать в 1984 году декрет о запрете для персонала Главного управления правительственной связи в Челтенеме вступать в профсоюзы.[40] Акты делегированного законодательства первоначально представляет в парламент правительство: отпечатанные их копии можно получить в Отделе голосования. Многие из них затем рассматриваются в комитетах, поскольку большинство таких актов настолько подробны, тривиальны, сложны или однозначны, что было бы глупо тратить на них время самой палаты. Комитеты обычно собираются по утрам в 10.30 и зачастую быстро заканчивают свои дела. Нет никакой необходимости тратить время, например, на очередной «договор об избежании двойного налогообложения» — соглашение между Великобританией и другой страной о том, чтобы доходы отдельных лиц или компаний не облагались дважды одним и тем же налогом в обеих странах.

Другие акты делегированного законодательства не только сложны, но и чрезвычайно важны. Тот факт, что большая часть законопроекта представляет собой предписания, которые вступят в действие на более позднем этапе, превращает дебаты по основному законопроекту в «бой с тенью». Оппозиция может не найти возражений по пунктам самого закона, но его главная сила — в предписаниях. Они могут быть представлены на рассмотрение парламента месяцы и даже годы спустя после принятия изначального законопроекта, что на деле предоставляет действующему правительству карт-бланш. В Законе об образовании 1980 года говорилось, что многие важные детали, например собрания школьных директоров, правила закрытия школ, схема предоставления субсидий на обучение, будут оговорены в позднейших предписаниях. Точно так же правила обеспечения дохода, вступившие в силу 11 апреля 1988 года, были изложены в правительственном постановлении — Поправках к предписаниям об обеспечении дохода 1988 года. Это прекрасный пример того, насколько сложными могут быть такие предписания; в них содержатся головоломные математические формулы, чтобы рассчитать, какие средства больные и нетрудоспособные получат от органов соцобеспечения, если они не смогли выйти на работу в течение нескольких рабочих дней, однако получили зарплату за остаток недели. Каждый год на рассмотрение парламента представляют более тысячи правительственных постановлений, но лишь малая толика из них обсуждается. С 1974 по 1983 год в парламент поступило 6990 актов делегированного законодательства для прохождения отрицательной процедуры, однако на их обсуждение было потрачено только 134 часа.

Существует два способа отклонения — но не исправления — актов делегированного законодательства: «отрицательный» и «утвердительный», определенные соответствующим парламентским законом. Чтобы аннулировать или отклонить акт вторичного законодательства, подпадающий под действие отрицательной процедуры, депутаты должны прибегнуть к «мольбе», хотя большинство таких прошений остаются без ответа. Называется этот документ так потому, что депутат, возражающий против акта делегированного законодательства, должен выступить с предложением о том, «чтобы Ее Величеству была представлена записка со смиренной мольбой, дабы… распоряжение было отменено». Прошение, поданное официальной оппозицией, скорее всего, вызовет прения, но с «мольбой» «заднескамеечника» такого не случится. В последний раз парламент поддержал такое предложение по ошибке: правительственные «хлысты» забыли крикнуть «нет», когда оппозиция кричала «да» по окончании прений по «мольбе» против распоряжения об отмене контроля за ценами на парафин. Но что самое неприятное, одному из «хлыстов» несколько дней спустя пришлось появиться в палате в роли «вице-гофмейстера двора Ее Величества», доставляющего послания из дворца в палату общин. Во фраке и с полагающимся по должности белым жезлом в руке он встал у Стола и объявил, что Ее Величеству было угодно благосклонно выслушать мольбу и удовлетворить ходатайство. Разумеется, палата встретила его ехидным смехом.

При отрицательной процедуре законодательный акт вступает в силу, если ни одна из палат парламента его не отклонила; «мольбу» нужно представить в течение 40 дней с того момента, когда распоряжение представят на рассмотрение парламента. Даже если депутаты решат оспорить правительственное постановление, правительство может откладывать дебаты до тех пор, пока не выйдет время, или передать документ в комитет. Комитет имеет право только проголосовать после полуторачасовых прений по предложению о том, «что комитет рассмотрел акт вторичного законодательства», но только не за отклонение этого документа, а если отведенные 40 дней уже прошли, то этого не может сделать и вся палата.

Утвердительная процедура предоставляет оппозиции большую свободу действий. Некоторые распоряжения (вид актов делегированного законодательства) всегда обсуждаются в палате; к ним относятся распоряжения, изменяющие или увеличивающие социальные пособия, а также некоторые распоряжения, касающиеся Северной Ирландии, например, дающие разрешение на суды без участия присяжных. В прочих случаях депутаты должны настаивать на дебатах в палате, а не в комитете, для этого требуется волеизъявление 20 и более «заднескамеечников». В таком разе распоряжение должно быть сначала одобрено палатой общин, а потом и палатой лордов, и только тогда может вступить в силу. Если у распоряжения есть оппоненты, правительство должно изыскать время для прений — обычно полтора часа, причем после 22.00. Если в десять вечера проводится голосование более чем по одному вопросу, прения могут оказаться очень непродолжительными: они должны завершиться в 23.30, даже если это означает, что чью-то мудрую речь придется оборвать на полуслове. Однако такие прения можно провести и в рамках основной дневной работы, как было с дебатами по распоряжениям о гражданской обороне, которые начались одним осенним вечером 1983 года в 19.00. В очередной раз распоряжение должно быть принято или отклонено; вносить поправки нельзя. Иногда распоряжения представляют на рассмотрение палаты общин, и они вступают в силу на ограниченный период времени, начиная действовать на постоянной основе лишь после одобрения обеими палатами. Это положение действует лишь для неотложных законов.