Управление общим. Эволюция институций коллективного действия - Элинор Остром
Шрифт:
Интервал:
Закладка:
По сути, на уровне каналов система должна была работать без услуг координаторов. Работники по подаче воды должны были лишь открывать и закрывать ворота и докладывать о повреждениях. Они не могли физически ограничивать количество воды, которую получала любая группа фермеров. Фермеры легко блокировали каналы и принудительно направляли воду на свои поля. Споры между ирригаторами иногда решались с применением насилия. Фермеры, которые получали пользу от несанкционированного блокирования каналов, не встречали противодействия со стороны своих соседей, которые от этого страдали (Harriss, 1977, p. 374).
С 1973 по 1977 год членов Комитета земледелия назначал министр сельского хозяйства, а это означало, что местный депутат эффективно контролировал назначения (Fladby, 1983; Н. T. Упхофф, личное общение). К середине 1970-х годов контроля за воровством воды «практически не было». Хотя количество докладов по водному браконьерству достигало 200, официально никого не преследовали. В нижней части системы «…около 80 акров рисовых полей орошаются с помощью неофициального канала, который бессовестно „врезается“ в основной канал и разбалансирует земледелие в последнем ирригационном йайа (канале)… Это продолжается около пятнадцати лет» (Harriss, 1977, p. 372). Для ирригаторов в самом конце этой системы, как и во многих системах, снабжение было самым ненадежным[171].
Несколько административных секретарей указали в интервью, что они не проводили официальных мероприятий против ирригаторов за водное браконьерство, хотя «регулярно заводили дела в случае неуплаты налогов с площадей, от которых зависело их вознаграждение» (Harriss, 1977, p. 372–373). Поливные нормы не оценивались с 1958 года. Главный инженер системы пришел к выводу, что «законов сейчас не существует» (Harriss, 1977, p. 373).
Комитеты земледелия были полностью ликвидированы в 1977 году. Их функции передали назначаемым служащим по земледелию. Так была заменена система, которая имела по крайней мере некоторые коммунальные черты, и внедрена полностью централизованная система. Незначительные изменения произошли в 1980 году, когда ввели выборную должность лидера канала (yaya nayakaya), но должность эта — довольно необычная. Хотя она и выборная и оплачивается фермерами, лидеры каналов должны выполнять приказы служащих по земледелию. Как результат, никто, кроме самих фермеров, не может распределять воду или координировать действия, по крайней мере, в некоторых деревнях (Fladby, 1983, p. 102, 191–195).
Ни один из участников проекта Киринди Ойя не мотивирован делать что-либо иное, кроме как следовать доминирующей стратегии. Для отдельных фермеров единственной разумной стратегией в рамках системы, в которой другие безнаказанно воруют воду (и используют ее для борьбы с сорняками), является максимальная заливка своих полей с использованием для этого любых необходимых средств[172]. Для крупных землевладельцев одним из способов обеспечения определенной защиты такой незаконной практики являются активные политические контакты с национальными лидерами. Политики, в свою очередь, мешают ирригационным процедурам с целью обеспечения «мародерства» для тех, кто их поддерживает[173].
Из-за общей структуры штата государственных чиновников Шри-Ланки, а особенно инженеров-ирригаторов, сотрудники Департамента ирригации имеют очень мало стимулов посвящать много времени и энергии повышению эффективности функционирования и поддержки системы каналов, таких как проект Киринди Ойя. Набор служащих основан преимущественно на образовательной квалификации и оценках, полученных на экзаменах. Поощрения и продвижения по службе базируются почти исключительно на стаже работы, с незначительным пересечением между неслужебными и служебными рангами. Инженеры-ирригаторы в значительной степени отождествляют себя с гражданскими инженерами, которые профессиональное уважение заслуживают скорее проектированием и строительством, нежели эксплуатационными и техническими работами. Да и денег инженеры зарабатывают больше, если задействованы в строительных проектах, чем когда занимаются эксплуатацией и техническим обслуживанием.
Детально проанализировав эту штатную систему, Майкл Мур пришел к выводу, что она препятствует эффективному управлению водными ресурсами по нескольким направлениям:
1) рекрутинговые схемы «мешают эффективному социальному взаимодействию между государственными служащими и земледельцами», а также «внутренней коммуникации и рабочим отношениям, что особенно важно для управления водными ресурсами»;
2) удачная сдача письменных экзаменов не связана с хорошими показателями в труда;
3) «в целом существует мало стимулов для хорошей производительности труда»;
4) бюрократические организационные формы «последовательно, хотя и невольно, приводят к снижению эффективности» (M. Moore, 1979, p. 103).
Эти факторы вызывают «снижение производительности труда в целом» и отсутствие «хороших показателей в эксплуатации и техническом обслуживании системы каналов» в частности (M. Moore, 1979, p. 103).
В дополнение ко всему этому чиновники Департамента ирригации перегружены работой и им мало платят.
К сожалению, от подобных проблем страдают и некоторые другие проекты в Шри-Ланке, а также в других частях Азии и «третьего мира»[174]. Недавно проведенные ирригационные мероприятия в Шри-Ланке по-прежнему характеризуются длинными распределительными каналами и нехваткой структур управления. Измерить объем отведенной в разные каналы воды настолько же сложно, как и просто подать воду в дальние концы оросительных каналов (M. Moore, 1980, p. 3–4). Кроме того, несколько существующих структур контроля легко коррумпировать. После оценки недавних нововведений Харрисс (Harriss, 1984, p. 322) указывает, что «ворота отсутствуют, структуры повреждены, в каналы „врезается“ кто угодно». Когда двух молодых технических ассистентов спросили, почему они не помешали некоторым из наиболее вопиющих преступлений, они ответили, «что боялись подвергнуться нападению» (Harriss, 1984, p. 322). Даже храбрый технический ассистент должен чувствовать, что такие действия — бесперспективны, учитывая низкую вероятность действительно наказать правонарушителя:
Преследовать нарушителей должна полиция, которая, как правило, относится к таким нарушениям как к незначительным и не имеет для соответствующего обращения с «водными» нарушителями стимулов, как в других случаях. Кроме того, затянутое судебное разбирательство и очень легкие штрафы, налагаемые на тех, кто был признан виновным в ирригационных правонарушениях, сделали правовые санкции неэффективными.
(Harriss, 1984, p. 322)
Ирригаторов с соответствующими связями среди партийных функционеров вообще никогда не преследуют.
Многие населенные пункты являются гетерогенными. В них проживают лица, происходящие из разных регионов, каст, семейных группировок; все они бедны и зависят от ирригационных проектов для жилищного строительства, получения начального дохода и обеспечения социальных услуг. То, как именно поселенцы были отобраны и завербованы, также усугубляет проблемы фермерской организации. Основными критериями отбора были:
1) безземельность;
2) наличие большой семьи в качестве рабочей силы (Harriss, 1984, p. 325).
Вместе с этим земельные участки, выделенные новым поселенцам, должны (по закону) передаваться неделимыми от одного поколения к другому, хотя и понятно, что это была попытка избежать дробления земельных участков, результатом стало обострение соперничества между братьями в семье и поощрение молодых людей искать возможности в других местах. В некоторых проектах доля молодых людей, которые оставались
