История государственного управления в России - Василий Щепетев

Лишь по истечении 9 лет крестьяне имели право отказаться от надела, а следовательно, и освободиться от связанных с ним повинностей. Но осуществление этого права было обставлено такими условиями, что воспользоваться им крестьяне могли лишь в редких случаях.

Авторы крестьянской реформы считали, что устойчивое аграрное развитие России обеспечит существование двух типов хозяйств – крупного помещичьего и мелкого крестьянского. Поэтому крестьянам предоставлялись наделы полевой земли, однако они в среднем на 20 % были меньше тех участков, которыми крестьяне пользовались при крепостном праве. Малоземелье крестьян сильно осложнило пореформенное аграрное развитие.

Часть плодородных земель у крестьян отбиралась, чтобы заставить брать ее в аренду. В нечерноземных районах надел увеличивался для получения большого выкупа. Крестьянам давали участки в разных местах.

За землю требовалось внести выкуп. Крестьяне платили 20 % стоимости, а государство – 80 %, давая ссуду на выплату в течение 49 лет по 6 % годовых с количества ссуды. К 1910 г. оказалось, что крестьяне уплатили 1,5 млрд рублей при стоимости земли в 550 млн рублей. Крестьяне попадали в экономическую зависимость от государства и помещиков.

Крестьяне, не имевшие возможности внести 20 % стоимости земли, на 20 лет (до 1881 г.) оставались «временно обязанными» и продолжали трудиться на барщине. После этого срока положение «временнообязанных» отменялось, но за надел требовалось уплатить выкуп. Но так как для перехода на выкуп не было установлено никакого срока, эта «временность» из срочной, как предполагалось ранее, превращалась в бессрочную. Размеры и формы повинностей, если не состоится добровольное соглашение между помещиком и крестьянами, определялись местными Положениями.

На основании Общего положения крестьяне немедленно получали ряд гражданских прав: могли заключать разного рода сделки, предъявлять иски, заниматься торговлей и промыслом, владеть движимым и недвижимым имуществом, вступать в брак без согласия помещика и т. д.

Из бесправных рабов, представлявших собственность своего господина, крестьяне превращались в личностей, обладавших по закону известными правами. С помещика была снята ответственность за уплату крестьянами податей и отбывание ими рекрутской повинности.

На государственных крестьян основания Положения 19 февраля были распространены указами от 18 января и 24 ноября 1866 г. Государственные крестьяне, как и удельные, полностью сохраняли свои прежние наделы, значительно превышавшие по размерам наделы помещичьих крестьян.

Но выкуп для них не был обязательным, а представлялся на усмотрение сельских обществ и отдельных домохозяев; до выкупа они продолжали платить оброчную подать.

Особым указом от 16 мая 1867 г. было определено поземельное устройство государственных крестьян в западных губерниях (в Литве, Белоруссии и Правобережной Украине). В этих губерниях оброчная подать была заменена выкупными платежами, и крестьяне сразу переходили в разряд собственников. Но резкое уменьшение наделов крестьян и высокие платежи за эти наделы создали почву для развития кабальной зависимости крестьян от помещиков, носившей, по существу, крепостнический характер.

Реформы 60-х гг. XIX в. должны были приспособить старый, крепостнический аппарат к новым, буржуазным отношениям. Крепостническое государство делало первые шаги по пути к буржуазной монархии.

Однако Александр II был убежден, что самодержавная монархия – это лучшая и наиболее органичная для русского народа форма правления. Неограниченность самодержавной власти Александра II в полной мере проявляется в годы подготовки и проведения реформ. Своей волей он вынуждал к принятию угодных ему решений Государственный совет и Главный комитет, подавляя оппозицию крепостников. На недовольство крестьян экономическими условиями реформы (уменьшение наделов, высокие повинности и выкупные платежи за них) он отвечал: «Никакой другой воли не будет, как та, которую я вам дал».

Реформа государственного управления

В соответствии с Основными законами Российской империи император оставался неограниченным монархом. Первая статья Основных законов утверждала: «Император всероссийский есть монарх самодержавный и не ограниченный. Повиноваться верховной власти его не токмо за страх, но и за совесть сам бог повелевает».

В ноябре 1861 г. для рассмотрения вопросов, касающихся намечаемых реформ государственного управления, был учрежден новый правительственный совещательный орган – Совет министров. В начале своей деятельности он рассматривал государственные дела, материалы и отчеты о работе министерств и ведомств. Председателем Совета министров был император, ему принадлежало право внесения на рассмотрение любых вопросов. Созывался совет также по его распоряжению. Членами Совета министров являлись председатель Комитета министров, председатель Государственного совета, министры, руководители главных управлений. В начале 80-х гг. XIX в. Совет министров фактически прекратил работу.

Высшим законосовещательным органом был Государственный совет, который в 60-70-х гг. провел большую работу по рассмотрению проектов законов и подготовке их для утверждения императором. Однако его значение в последующие годы ослабло. Функции Государственного совета оставались прежними, но при нем были учреждены различные комитеты (Западный, Кавказский, по делам об устройстве сельского населения) и комиссии (по охране государственного порядка, Особое совещание для охраны спокойствия). В 80-х гг. Государственный совет был подменен Комитетом министров.

Отмена крепостного права ускорила экономическое развитие России. Это обусловило значительное усиление роли министерств, ответственных за руководство отраслями производства. Для России с ее обширной территорией особенно велико было значение железных дорог. Поэтому в 1865 г. Главное управление путей сообщения и публичных зданий было преобразовано в Министерство путей сообщения.

Для укрепления финансовой системы страны, осуществления выкупных операций в составе Министерства финансов было создано Главное выкупное учреждение, на которое возлагался контроль за своевременной выплатой крестьянами кредитов. В составе Министерства финансов был также образован Департамент торговли и мануфактуры, руководивший государственными и принадлежащими царю предприятиями и оказывающий финансовую помощь частным предприятиям. Были упразднены старые казенные кредитные учреждения, и вместо них в 1860 г. создан Государственный банк. В 1864 г. возник первый акционерный Санкт-Петербургский частный коммерческий банк, в последующие годы число частных банков возросло.

В условиях обострения внутриполитической ситуации, активизации народнического движения в феврале 1880 г. правительство пошло на учреждение Верховной распорядительной комиссии во главе с генералом М. Т. Лорис-Меликовым (1825–1888), на которую возлагалась обязанность восстановления общественного спокойствия. III отделение Императорской канцелярии было ликвидировано, а его функции переданы Департаменту полиции Министерства внутренних дел, в состав которого входило семь делопроизводств. Важнейшим из них было Третье делопроизводство, занимавшееся политическим сыском и охраной царя. В системе МВД также были созданы Главное управление по делам печати и Главное тюремное управление.

Земская (1864) и городская (1870) реформы

После освобождения крестьян в России образовывался новый слой граждан, для которых необходимо было создать новую социальную нишу, упорядочить их новое положение, организовать управление ими, так как раньше крепостные крестьяне находились под властью помещика. Для этих целей учреждались все сословные органы местного самоуправления – земства.

В основу избирательной системы земств были положены имущественный ценз и куриальный принцип.

– Первая курия – землевладельческая – составлялась из землевладельцев уезда, владевших 200–800 десятинами земли или собственностью в 15 тыс. рублей.

– Вторая – городская – составлялась из горожан с оборотом в 6 тыс. рублей.

– Третья – сельских крестьянских обществ – избиралась многоступенчато.

На сельских сходах избирались выборщики на волостной сход, на нем – выборщики в курию на уездный съезд. Уездный съезд из трех курий избирал гласных в уездное земское собрание, которое избирало гласных в губернское земское собрание.

Земские органы делились на распорядительные – собрания гласных и исполнительные – земские управы.