Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях - Дмитрий Пятков

Гражданская правоспособность публично-властных организаций

Признавая государство участником гражданских правоотношений, далеко не все ученые отмечали, что одной из предпосылок участия государства в гражданских правоотношениях является его гражданская правоспособность. Сложились три основных подхода к определению правосубъектной предпосылки участия государства в гражданских правоотношениях:

– отрицание гражданской правоспособности, ее замена суверенитетом и публичной властью;

– признание гражданской правоспособности с допущением властных элементов в ее структуре;

– отрицание властных элементов в структуре гражданской правоспособности государства.

Сторонники первого подхода считали, что даже в тех редких случаях, когда государство непосредственно участвует в гражданских правоотношениях (сделки торгпредств, государственные займы, наследование и т. д.), оно «выступает не в качестве обычной фигуры гражданского права – юридического лица, а остается властным субъектом»[84]. А. В. Мицкевич, даже допуская невластный характер некоторых правомочий государства в имущественных отношениях, писал: «Такого рода правомочия и обязанности Советского государства немногочисленны, и для их признания нет необходимости предоставлять государству правоспособность юридического лица, возникающую у организаций на основании иных предпосылок, не характерных для правосубъектности государства»[85]. Государство обладает суверенитетом, оно олицетворение публичной власти. Ничего подобного нет ни у одного другого субъекта права. Данное обстоятельство не имело бы существенного значения, если бы эти характерные черты государства не проявлялись непрерывно и почти повсеместно в имущественных отношениях социалистического общества. Именно эти признаки государства считались достаточными для участия в гражданских правоотношениях.

Гражданскую правоспособность признавал за государством П. П. Виткявичус. Однако это признание не препятствовало рассмотрению государства в гражданских правоотношениях в качестве властного субъекта. По его мнению, особенность государства как субъекта гражданского права заключается в единстве политической власти и гражданской правосубъектности[86]. Не случайно к проявлениям гражданской правосубъектности П. П. Виткявичусом была отнесена даже конфискация имущества по приговору суда. В связи с этим он писал: «…действия суда при определении таких мер наказания, как штраф и конфискация, являются не только актами отправления правосудия, но также и действиями, в силу которых реализуется правосубъектность государства, направленная на возникновение права государственной социалистической собственности или прав имущественно-обязательственного характера»[87].

Иначе решал вопрос о характере гражданской правоспособности государства С. Н. Братусь. По его мнению, вступая в гражданские правоотношения, государство добровольно ограничивает свой иммунитет. Для существования так называемой властной гражданской правоспособности нет никаких оснований[88]. Обоснованным является и следующее еще более категоричное высказывание А. А. Пушкина: «Утверждение о том, что государство в гражданских правоотношениях выступает как носитель не только субъективных гражданских прав, но и властных полномочий, по существу вообще снимает вопрос о природе этих отношений как гражданско-правовых, поскольку отношения, основанные на власти и подчинении, это не гражданско-правовые отношения»[89]. Выбор формы проявления своей правосубъектности для конкретных правоотношений происходит не по усмотрению самого государства, а зависит от существа правоотношений, в которые вступает государство[90]. По мнению А. А. Пушкина, объяснить участие государства в гражданских правоотношениях возможно лишь используя понятие гражданской правоспособности. Правоспособность эта не может быть властной, поскольку самим гражданским правоотношениям чуждо властное начало[91].

Гражданская дееспособность публично-властных организаций

Проблема дееспособности государства, как и любой другой организации, – это проблема волеобразования и волеизъявления данного субъекта. Оба названных процесса немыслимы без деятельности государственных органов. Д. И. Мейер в связи с этим писал: «…нередко высказывается мнение, что различные присутственные места суть также юридические лица… Однако такое воззрение нельзя считать справедливым: все присутственные места… действуют именем (курсив мой. – Д. П.) государства, служат его органами, и потому нельзя признать их самостоятельными юридическими лицами, а личность их сводится к личности обширного союза – государства»[92]. Слово «именем» выделено не случайно. Рассматривая отношения представительства, Д. И. Мейер давал следующее определение: «Под представительством разумеется тот случай, когда одно лицо совершает юридическое действие вместо и от имени (курсив мой. – Д. П.) другого, причем юридические последствия действия распространяются на правовую сферу последнего»[93]. Различие выделенных слов фиксирует сущностное различие деятельности государства и отношений представительства[94]. Это различие имеет в своей основе дееспособность государства. Государство действует преимущественно самостоятельно через свои органы, которые собственную правосубъектность в таких правоотношениях не проявляют и, следовательно, не могут быть представителями государства в полном смысле этого слова. Возникающая иногда потребность в представителях удовлетворяется государством опять же самостоятельно путем совершения необходимых для этого сделок (заключение договора, выдача доверенности).

В дореволюционной российской цивилистике не было единства мнений относительно дееспособности государства, как не было единства относительно дееспособности юридических лиц в целом. Например, Е. В. Васьковский считал, «что приписывая юридическим лицам правоспособность, фикция не дает им дееспособность»[95]. Юридические лица, а следовательно, и государство, сравнивались с малолетними и умалишенными, «которые тоже считаются неспособными к юридическим действиям и могут совершать их через представителей»[96]. Г. Ф. Шершеневич также писал о восполнении особыми представителями (органами) отсутствующей у юридических лиц дееспособности[97]. Ю. С. Гамбаров вообще видел в качестве субъекта права только человеческую личность[98].

В советский период те ученые, которые признавали гражданскую правоспособность государства, вполне закономерно вели речь и о гражданской дееспособности. При этом проблема гражданской дееспособности государства в основном сводилась к объяснению соотношения понятий государства и государственного органа.

Как известно, во многом благодаря учению А. В. Бенедиктова о государственной собственности, понятие государственного органа приобрело широкое применение. Вплоть до последней реформы гражданского законодательства в начале 90-х годов под государственным органом понимали не только органы государственной власти и управления как таковые, но и любые другие государственные организации, в том числе многочисленные предприятия. Поэтому вполне закономерным является то обстоятельство, что государственные органы часто выступали от собственного имени, в большинстве своем являлись самостоятельными субъектами различных отраслей права, и не в последнюю очередь гражданского права. В одном и том же понятии, в понятии государственного органа, находили выражение различные по содержанию общественные отношения. Статус юридического лица становился обязательным сущностным признаком многих государственных органов.

М. И. Брагинский все государственные органы подразделял на две большие группы: обладающие статусом юридического лица и действующие от своего имени либо от имени государства; не обладающие гражданской правосубъектностью, положение которых «относительно Союза ССР и союзных республик во многом тождественно положению органа юридического лица»[99]. В первом случае могли возникать отношения представительства. Государственный орган, имея статус юридического лица, т. е. будучи самостоятельным участником гражданских правоотношений, мог стать представителем государства, действовать от его имени. Во втором случае, по мнению М. И. Брагинского, всегда действовало непосредственно само государство.

Несколько иначе к решению этого вопроса подходил А. А. Пушкин. Он писал: «Вне органов государство (в том числе и Советское) ни действовать, ни распоряжаться принадлежащими ему средствами не может, независимо от того, идет ли речь о гражданских или иных, например административных, правоотношениях. Вопрос заключается лишь в том, в каких случаях и в каких правоотношениях в лице своих органов в качестве субъекта правоотношения выступает само государство и соответственно, когда и в каких правоотношениях в качестве субъектов права выступают непосредственно государственные органы. Следует одновременно согласиться с тем, что государство, как субъект советского гражданского права, участвует в гражданских правоотношениях через систему лишь тех своих органов, которые в этих правоотношениях не пользуются правами юридического лица или вообще не являются юридическими лицами. Их действия – это и есть действия самого государства»[100].