Политическая наука №2/2011 г. Государственная состоятельность в политической науке и политической практике - Михаил Ильин

В связи с этим особого внимания заслуживает концепт «политическая взаимосвязь» (political linkage), который используется в политической науке [см.: Lawson, 1980; Lawson, 2005]. Политическая взаимосвязь характеризует «любые средства, с помощью которых политическое действие лидеров соответствует желаниям, нуждам и требованиям общества в определении политики правительства» [Luttbeg, 1981, p. 3] или, говоря кратко, «взаимосвязи (interconnections) между массовым мнением и публичным решением» [Key, 1961, p. 409; см. также: Poguntke, 2005, p. 43].

Кей Лоусон различает два вида взаимосвязи: 1) посредством проникновения (penetration), когда: а) правительства «проникают» в гражданские организации, б) граждане «проникают» в правительство; 2) посредством отклика (reaction), при котором правительства: а) адекватно реагируют на политическую позицию граждан, б) налагают санкции на граждан, в) дают гражданам поощрения в обмен на поддержку [Lawson, 1980, p. 11]. При этом К. Лоусон опирается на идеи коллег и предшественников. Так, например, в парадигме кризисов развития Габриэла Алмонда, Люсьена Пая и их коллег кризис проникновения рассматривается как один из основных. C. Роккан рассматривает вызов «проникновения» в контексте увеличения степени контроля центра над периферией [Роккан, 2006, c. 121]. Его решение может включать такие меры, как «создание рациональной бюрократии для мобилизации ресурсов (налоги, рабочая сила), формирование общественного порядка, координация совместных усилий (развитие инфраструктуры, деятельность в чрезвычайных ситуациях, оборона)» [Роккан, 2006, c. 121].

Действительно, эффективность государств можно оценивать с точки зрения удовлетворения запросов его конституентов. В качестве примеров различных групп конституентов государства можно выделить политические партии, некоммерческие организации, профсоюзы, бизнес-структуры, работников государственного сектора, пенсионеров, сельских жителей и т.д. При этом необходима дифференциация показателей эффективности в зависимости от групп конституентов в дополнение к тем трактовкам, которые рассматривают эффективность как степень вклада различных внутриорганизационных групп в общую эффективность организации [по поводу последних см.: Doyle, 2003, p. 322].

Полезным для разработки концептуальной и операциональной моделей государственной эффективности является, на наш взгляд, учет эволюции фокуса исследования государственной эффективности. С середины 90-х годов внимание ученых все больше сосредоточивается на анализе «государства-в-обществе» (state-in-society), «встроенной автономии» (embedded autonomy) или государственно-общественной синергии (state-society synergy) [см.: Evans, 1996]. Эффективность государства все чаще начинает измеряться не степенью его автономии, а тем, насколько оно «встроено» (embedded) в группы гражданского общества [Buttel, 2001, p. 27]. При этом «и государственные акторы, и представители гражданского общества могут, с одной стороны, приобретать влияние или автономию и, с другой стороны, достигать своих целей посредством установления синергетических (хотя часто конфликтных) взаимных отношений…» [Buttel, 2001, p. 27].

Можно согласиться с американским компаративистом Абдуллахи Ахмедом Ан-Наимом, что государственная эффективность, как и легитимность, зависит от балансирования связи государства с социальными и политическими акторами в противовес необходимости поддерживать собственную автономию по отношению к ним. Как справедливо отмечает исследователь, «большое разнообразие конкурирующих групп интересов будет помогать поддерживать баланс в терминах относительного влияния каждой группы» [An-Na`im, 2008, p. 91]. Это соответствует и позиции австралийского политолога Грэма Джилла о рассмотрении государства как арены, на которой «акторы могут конкурировать за достижение своих целей, но само разнообразие этих акторов обеспечивает государственную автономию» [Gill, 2003, p. 18–19].

Приведенные предварительные замечания позволяют перейти к формулированию переменных аналитической модели для сравнительного анализа эффективности государств. Операционализация соответствующих понятий необходима для их использования в сравнительных исследованиях, проверки гипотез и формулирования выводов. Это также может играть роль «отправного пункта» для очерчивания контуров дальнейшего развития исследования.

Эффективное государство, нацеленное на развитие и модернизацию, – это хорошо информированное государство, поскольку для эффективного управления необходимо наличие максимально точной информации об объектах управления. Как справедливо замечает в связи с этим австралийская исследовательница Линда Вайс, «для того, чтобы быть эффективным, государство развития нуждается не только в независимом чувстве цели, оно также нуждается в доступе к информации от экономических акторов, на которых оно хочет оказывать влияние» [Weiss, 2010, p. 197]. Л. Вайс обращает внимание на то, что эта идея, хотя и в разных формулировках, проводится «во многих сравнительных исследованиях, в которых подчеркиваются регулярные формы взаимодействия и постоянное приспособление политики… в том числе по мере того, как задачи технологической инновации все более усложняются» [Weiss, 2010, p. 197].

Учитывая вышесказанное, в роли первой переменной государственной эффективности можно предложить информированность государства об ожиданиях граждан. В качестве ее операционального определения можно рассматривать степень развитости каналов связи и взаимодействия между государством и негосударственными структурами, гражданским обществом и отдельными гражданами. Выраженность этого признака может быть операционализована по следующей схеме: 1) каналы связи имеют устойчивую, разветвленную институциональную основу; 2) каналы связи устойчивы, регулярны, однако имеют недостаточно развитую институциональную основу; 3) каналы связи устойчивы, но нерегулярны и имеют слабое институциональное выражение; 4) каналы связи неустойчивы, нерегулярны и формально не закреплены; 5) каналы связи отсутствуют. Конечно, приведенный набор критериев нуждается в дальнейшем уточнении, разработке набора конкретных эмпирических показателей. Вместе с тем предлагаемый первоначальный вариант может служить «отправной точкой» для последующего развития.

Данная переменная согласуется с подходом множества групп конституентов: согласно ему, эффективными организациями следует признать те, которые имеют «точную информацию об ожиданиях стратегически важных конституентов» и которые «адаптировали внутриорганизационную деятельность, цель и ценности к этим ожиданиям» [Whetten, Cameron, 1994, p. 140]. В соответствии с этой трактовкой организации рассматриваются как «крайне эластичные единицы, действующие в динамичном силовом поле, которое подталкивает организацию в различных направлениях и формирует ее в интересах влиятельных заинтересованных групп» [Whetten, Cameron, 1994, p. 140].

Информированность государства о требованиях своих конституентов, таким образом, имеет важное значение не только для показателей демократии и подотчетности, но и для повышения государственной эффективности. Одной из распространенных причин снижения эффективности новых демократических государств является несоответствие между необходимостью удовлетворения быстро растущих общественных ожиданий и количеством экономических и технических ресурсов [Fuller, 1999, p. 325].

Адаптация к ожиданиям означает не только готовность государства действовать в соответствии с ними, но и создание условий для того, чтобы граждане сами могли действовать в соответствии со своими предпочтениями и получать общественные блага9. Можно согласиться с американским компаративистом и африканистом Уильямом Манро, относящим к эффективным государствам те из них, которые «обеспечивают благоприятную среду для действия частных экономических и социальных интересов» [Munro, 1998, p. 362].

Поэтому в качестве второй переменной можно предположить адаптированность к ожиданиям, отражающую степень оснащенности институтов государства инструментами, необходимыми для выполнения требований конституентов. Эта переменная может быть представлена с помощью следующего набора характеристик: 1) государство полностью адаптируется к ожиданиям группы; 2) государство в значительной мере адаптируется к ожиданиям группы; 3) государство в основном адаптируется к ожиданиям группы; 4) государство слабо адаптируется к ожиданиям группы; 5) государство не адаптируется к ожиданиям группы. Как и в предыдущем случае, формулировка определения и набора эмпирических показателей нуждается в дальнейшем развитии и прояснении. В частности, это относится к понятию «оснащенность институтов». Ясно также, что от подхода к определению этого понятия зависит и методика его измерения.

Г. Джилл обращает внимание на то, что наличие или отсутствие институциональных средств «переговоров» с социальными группами составляет важное отличие двух типов власти – деспотической и инфраструктурной. Последнюю он определяет как «способность государства фактически проникать в гражданское общество и логистично исполнять политические решения на всей своей территории» или «проникать и координировать из центра деятельность гражданского общества посредством своей собственной инфраструктуры»; это представляет собой, как он обозначает, «логистику политического контроля» [Gill, 2003, p. 23]. В отличие от инфраструктурной, деспотическая власть, по определению Г. Джилла, осуществляется без институциональных переговоров с группами гражданского общества. Исследователь делает вывод, что «чем более инфраструктурной и менее деспотической является власть государства, тем выше уровень взаимозависимости отношений между государством и обществом и тем большей способностью обладает государство» [Gill, 2003, p. 23–24].