Политическая наука №2/2011 г. Государственная состоятельность в политической науке и политической практике - Михаил Ильин

Необходимость формирования комплексной рамки для глобальных сравнений эффективности государств была сформулирована Всемирным банком в Докладе о мировом развитии «Государство в меняющемся мире» [World Bank, 1997]. Эта идея была во многом мотивирована осмыслением опыта «восточноазиатского чуда», попытка объяснения которого выявила ограничения применявшихся ранее подходов. В результате возникла необходимость формирования новых моделей, где бы адекватно оценивалась роль государства в стимулировании экономического роста [World Bank, 1993].

Мотив поиска во многом определялся осознанием того, что «без эффективного государства невозможно устойчивое развитие, как экономическое, так и социальное» [Wolfensohn, 1997, p. iii]. Обозначилась необходимость формирования институциональных условий эффективного государства. Это повлекло за собой потребность в новой аналитической модели, которая могла бы быть пригодной для объяснения государственной эффективности в условиях как «индустриальной революции» в Европе XIX в., так и послевоенного «экономического чуда» восточноазиатских государств. При этом была разработана классификация функций государства, в которой выделялись минимальные (порядок), промежуточные (образование) и активные (развитие рынка) функции [World Bank, 1997, p. 27].

Известная попытка концептуального осмысления государственной эффективности принадлежит Ж. Коломеру, который рассматривает ее пространственные аспекты. В частности, он считает создание новых средних и больших суверенных и эффективных государств крайне маловероятным. Ж. Коломер объясняет это тем, что «эффективное государство требует чрезвычайно дорогостоящего начального накопления ресурсов в руках государственной власти, что неблагоприятно для частных инициатив, по крайней мере в начальной стадии» [Colomer, 2007, p. 12]. При этом Ж. Коломер ссылается на опыт «больших европейских государств, достигших эффективности посредством длительных, сопровождавшихся насилием и большой жестокостью процессов внутренних и внешних военных действий и концентрации власти за счет подвластных» [Colomer, 2007, p. 12].

Важным вкладом российской политической науки в становление систематических глобальных сравнений государств, в том числе их состоятельности и эффективности, является масштабный исследовательский проект «Политический атлас современности» [Политический атлас современности, 2007]. В частности, в нем разработан «индекс государственности», использование которого позволило продвинуть разработку проблематики государственной эффективности.

Таким образом, проблема государственной эффективности пользуется устойчивым интересом современных компаративистов. Вместе с тем очевидное несоответствие между интересом исследователей к сравнительному изучению государственной эффективности и степенью изученности этой проблемы обусловливает потребность в новой аналитической модели, которая учитывала бы предыдущие наработки, но при этом носила бы более комплексный характер.

Формирование аналитической модели требует прежде всего формулировки методологических ориентиров исследования. Поскольку анализ государственной эффективности предполагает обращение к организационному измерению функционирования современных государств, то представляется оправданным опереться на богатый опыт сравнительного изучения организаций, который уже несколько десятилетий составляет важный элемент мировой компаративистики [см.: Lammers, 1978]. Учитывая, что организационная эффективность занимает центральное место в теориях и моделях организаций как базовая зависимая переменная [Whetten, Cameron, 1994, p. 135–136], использование теории организационной эффективности могло бы способствовать лучшему пониманию того, почему одни государства эффективны, а другие – нет, и от чего зависит успех государственного строительства во многих сложных случаях.

Попытка применения достижений организационной теории к анализу государственного строительства наталкивается и на ряд методологических проблем, которые вытекают из самого состояния теории организаций.

Во-первых, среди исследователей нет согласия по поводу определения и измерения организационной эффективности [Whetten, Cameron, 1994, p. 139; Drury, 2004, p. 68; McGill, Klobas, Hobbs, 1996, p. 106; Campbell, 1977; Kirschenbaum, 2004], отчего страдают как кумулятивность исследований, так и формирование теории (theory-building). Особенно затруднены концептуализация и операционализация организационной эффективности для случаев нерыночных организаций, для которых не сформулированы отчетливые критерии прибыли и затрат. Это заставляет ученых идти по пути минимальных и широких определений. Например, американский специалист Уильям Торберт определяет эффективность как «соответствие целей и результатов», включая «намеренные и непредусмотренные, человеческие или материальные» [Torbert, 1983, p. 276].

Во-вторых, неравномерная концентрация внимания исследователей на коммерческих организациях привела к некоторым диспропорциям и недостатку внимания к организациям иного типа. В результате на сегодняшний день теория организаций представляет собой скорее совокупность слабо согласованных между собой концепций и моделей вроде алмондовских «отдельных столиков» [см.: Алмонд, 2000], нежели связную и унифицированную дисциплину.

Таким образом, проблему определения организационной эффективности нельзя назвать окончательно решенной. Вместе с тем необходимость использования этого понятия в исследованиях и его дальнейшего совершенствования очевидна для любой области, в которой оно применяется. Не стала исключением и политическая наука, которая также взяла на вооружение концепт организационной эффективности и близкие к нему категории для исследования политической сферы, например деятельности политических партий [см.: Sartori, 1968; Wright, 1971; Wellhofer, 1979; Deschouwer, 1994; Janda, 1980; Janda, 1983; Gibson, Cotter, Bibby, Huckshorn, 1983; Cotter, Gibson, Bibby, Huckshorn, 1984; Jankowsky, 1988; Strøm, 1994; Harmel, Janda, 1994; McAtee, 2005; Дюверже, 2007; Bréchon, 1999; Seiler, 2003].

Основное преимущество организационного подхода в политической науке состоит в том, что он несет в себе потенциальную способность обеспечить хорошую систему логически связанных и операционализированных переменных [Crotty, 1969, p. 384]. Очевидно, что государство удовлетворяет критериям, применимым к организациям, и, следовательно, может быть поставлен вопрос о государственной организационной эффективности. Как справедливо отмечала Тэда Скочпол, «необходимо всерьез отнестись к государству с точки зрения теории организации, т.е. рассмотреть государственные структуры как акторов, действующих в определенном правовом поле, обладающих ресурсами и преследующих собственные цели» [Скочпол, 2010, с. 20]. Несмотря на наличие методологических трудностей применения организационных моделей в сравнительных исследованиях государств, есть основания предполагать, что они компенсируются той пользой, которую может принести организационный ракурс рассмотрения государств в сравнительном изучении их эффективности. Теория организаций оказалась востребованной политической наукой, так как она позволяет ответить на вопросы о том, что происходит внутри политических институтов.

Учитывая предшествующий опыт изучения эффективности, представляется важным исходить из специфики изучаемого объекта, используя различные подходы и методы в зависимости от контекста. Показательно, например, что современные исследователи организаций Джеймс Катт и Вик Маррей предложили собственную модель для оценки эффективности некоммерческих организаций, которая «начинается с различных допущений об объекте оценки (границы), затем следуют различные подходы в отношении того, что должно быть оценено (фокус), а задача выполняется с использованием различных методов» [Cutt, Murray, 2000, p. 59]. Ориентация на комбинирование в одном исследовании различных подходов с учетом их преимуществ и ограничений соответствует методологическим тенденциям современного этапа развития сравнительной политологии и представляется оправданной в контексте наших задач.

Очевидно, что продуктивность применения категории эффективности к государству зависит не только от успешности попыток более строгого определения эффективности, но и от используемого подхода к концептуализации и операционализации. Например, рационально-целевой подход основан на понимании организации как инструмента и представлении о том, что организационная эффективность должна оцениваться согласно степени реализации организацией своих целей. Сторонники рационально-целевого подхода рассматривают организации лишь как инструмент целедостижения, а не как цель саму по себе. При этом цель вслед за Амитаи Этциони часто трактуется как «желаемое состояние дел, которое организация стремится достичь» [цит. по: Price, 1970, p. 3].