Политическая наука №2/2011 г. Государственная состоятельность в политической науке и политической практике - Михаил Ильин

Акцент на инфраструктурной способности получил широкое распространение в научной литературе [Giddens, 1985; Skocpol, 1985; Mann, 1983; Nordlinger, 1981; Dandeker, 1990, etc.]. Этот аспект представляется крайне важным, так как предполагает учет основ государственной состоятельности, которые являются следствием процесса государственного строительства, условий, без которых эта характеристика государства существовать не может. Однако Тилли, определяя состоятельность, оставляет в стороне вопрос использования ее организационных основ и его результатов, чем, на наш взгляд, неоправданно сужает содержание используемого понятия.

Свой подход Ч. Тилли использует для анализа динамики государственной состоятельности разных стран и взаимодействия этого явления с формирующимися в них политическими режимами: в работах Ч. Тилли содержится много интересных наблюдений на этот счет. Однако подробная операционализация в его трудах не представлена, и выводы поэтому нуждаются в дополнительной проверке.

Подобных представлений о государстве придерживается и другой известный исследователь, активно использовавший понятие «государственная состоятельность», С. Бартолини. Как и Ч. Тилли, он отмечал, что одновременное увеличение аккумуляции и концентрации ресурсов принуждения приводит к созданию государства – особой организации, которая контролирует основные сконцентрированные способы принуждения внутри строго определенной территории. По сути, «государственная состоятельность» и является организационным и функциональным выражением подобного контроля. То есть, в отличие от Ч. Тилли, С. Бартолини включает в понятие государственной состоятельности не только организационную, но и собственно функциональную способность государства [Bartolini, 2000; Bartolini, 2005]. Но, как и Ч. Тилли, С. Бартолини строит свои умозаключения на основе анализа опыта формирования западноевропейских государств.

Наиболее многоаспектным представляется взгляд на государственную состоятельность В. Фриц, которая учитывает как наличные ресурсы государства, так и процесс, а также результат их использования [Fritz, 2007]. Таким образом, состоятельность выступает не как статичная характеристика государства, а как свойство процесса его функционирования.

По мнению В. Фриц, государственная состоятельность включает три основных аспекта.

Во-первых, это «размер» или «территория» распространения государства, т.е. фактически объем циркуляции общественных благ (доходы государства, количество задач и ответственностей государства и т.д.). Выделяя этот аспект, В. Фриц совершенно справедливо отмечает, что «размер» может быть большим, но при этом использоваться он может неэффективно.

Во-вторых, это способность к эффективному управлению (state capacity), включающая в себя способность к принятию решений, их воплощению в жизнь и контролю за ними. По этому параметру можно противопоставить модели «ручного» управления и инфраструктурной эффективности.

В-третьих, это «качество» управления (good or bad governance) – характеристика, которая относится к процессу и результату деятельности государства. Она выражается в наличии или отсутствии «суверена», способного гарантировать стандартные и унифицированные правила игры, эффективной системы сдержек и противовесов между различными обладателями власти, подотчетности элит. По этому измерению «плохому» правлению, предполагающему деспотический способ управления, «приватизацию» государства различными игроками, широкое использование популизма и т. п., противостоит «хорошее», которому свойственны противоположные характеристики.

Хотя сама В. Фриц использовала свои идеи для проведения эмпирического исследования государственной состоятельности лишь применительно к одной бюджетной сфере, данный подход представляется исключительно плодотворным, в первую очередь в силу своей комплексности. Помимо структурных характеристик предполагается использовать и процедурные, связанные с процессом принятия политических решений и характером взаимодействия между политическими акторами. На важность этого аспекта указывает, например, Ф. Шмиттер, использующий в качестве синонима государственной состоятельности термин «государственная способность» (state capacity). Он задается вопросом: «Способность государства делать что?», показывая, что ответ на него зависит от временных и пространственных характеристик. Он приводит аргументы в пользу употребления термина «управляемость» (governance) как универсальной характеристики государственной способности. При этом под управляемостью он понимает «метод (механизм) обсуждения широкого круга проблем / конфликтов, в которых заинтересованные лица (государство и негосударственные акторы) в процессе переговоров друг с другом регулярно достигают обязательных решений, удовлетворяющих все стороны, и сотрудничают в исполнении этих решений» [Schmitter, 2005].

Второй подход, как отмечалось выше, предполагает понимание государственной состоятельности как результата политической идентификации населения с государством, признания этого государства и консолидации политического сообщества. В частности, Х. Линц и А. Степан понимают под состоятельностью гражданскую идентификацию с государством. Связывая вопрос государственной состоятельности с демократизацией, Линц и Степан показывают, что проблема консолидации политического сообщества особенно остро стоит в мультиэтнических странах, где происходит ущемление прав определенной категории населения на основе их этнического происхождения [Linz, Stepan, 1996]. Развивая эту идею, Ж. Даскаловски показывает, что основными проблемами государственной состоятельности являются вопросы гражданства и границ, достижения конгруэнтности между демосом и политическим сообществом [Daskalovski, 2004]. На важность идентификации граждан с государством как на показатель государственной состоятельности обращают внимание и некоторые другие авторы, например З. Элкнис, отмечающий необходимость проведения различия между идентификацией с государством и лояльностью к нему.

Несомненно, что постановка вопроса о воздействии политической идентификации и легитимности государственной власти на государственную состоятельность крайне важна. Следует признать, что в современном мире эффективное управление в условиях отсутствия легитимности вряд ли возможно. Однако политическая идентификация и легитимность являются скорее условиями или следствием государственной состоятельности, нежели ее собственными характеристиками. В данном случае речь идет о необоснованном, на наш взгляд, расширении понятия «государственная состоятельность», которое несет в себе опасность размывания его содержания.

Более адекватным задачам эмпирического исследования представляется последовательное разграничение трех взаимосвязанных, но все же различных аспектов государственности. Во-первых, это государственная состоятельность (stateness) как способность территориальной политии обеспечивать процесс принятия и реализации обязательных для исполнения решений на своей территории и циркуляцию иных общественных благ. Во-вторых, это государственная статусность (statehood) как признание существующего государства и режима (внешняя как принадлежность к сообществу государств и внутренняя). В-третьих, это политическое структурирование как организация различных интересов, позволяющих им воздействовать на государственную власть, обеспечивать взаимодействие между собой по поводу использования публичных институтов6. Проведение этих различий позволяет отнести идентификацию граждан и легитимацию ко второму параметру государственности и в определенной степени снизить опасность концептной натяжки.

Важной проблемой концептуализации государственной состоятельности является учет контекстуальных различий и решение вопроса об универсальных основаниях этого явления. Ощутимые различия между странами позволяют М.В. Ильину справедливо утверждать, что государство и его различные типы – не родовые, а семейные понятия [Ильин, 2008]. Однако данное утверждение отнюдь не свидетельствует об отсутствии универсальных оснований состоятельности. Можно предположить, что государства объединяет в одну семейную группу их функциональная полезность. Иными словами, основные аспекты государственности могут рассматриваться как функциональная характеристика территориальных политий, и в связи с этим она до определенной степени приобретает универсальное содержание и параметры.

Этот вывод подкрепляется фактом установленной исследователями связи между процессами становления государств и включением их в мировую систему. Особое значение этот фактор имеет в настоящее время, когда современная международная система предполагает распространение в мировом масштабе норм и институтов национального государства и демократии. Как отмечал Ч. Тилли, «изучение европейского государственного строительства (state-making) имеет по меньшей мере один момент, значимый для политики современного мира: европейцы играли главную роль в создании современной международной системы государств и, вероятно, оставили на ней отпечаток своих особенных политических институтов… Тому государству, которое усвоило западные формы организации, придется куда легче в международной системе – в конце концов, эта система выросла в тесной связи с данными формам» [Tilly, 1975, p. 637–638].