Правотворческий процесс - Татьяна Михалева

1.14. Международный договор

Международный договор – документ, в котором закрепляют ряд норм, регламентирующих тот или иной комплекс правоотношений. Выработка договорных норм происходит в их совокупности, поэтому рассмотрим процесс подготовки и заключения договоров в целом. Международный договор является одним из основных (наряду с обычаем) источников международного права и представляет собой явно выраженное соглашение между двумя и более субъектами международного права. Конвенция 1969 г. определяет договор как «международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования» (например, «договор», «конвенция», «соглашение», «протокол», «устав» и т. д.). Аналогичное определение международного договора (с учетом особенностей субъектов) дано в Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г. (далее – Конвенция 1986 г.). Республика Беларусь является участником обеих указанных конвенций. Различные аспекты заключения, исполнения и прекращения действия международных договоров Республики Беларусь урегулированы Законом от 23 июля 2008 г. «О международных договорах Республики Беларусь».

Обязательная сила договоров вытекает из общего принципа международного права «договоры должны соблюдаться» (pacta sunt servanda) [38, с. 17]. Согласованность воли сторон не допускает их одностороннего произвольного изменения.

Международными договорами являются лишь соглашения, действие которых регулируется международным правом. В последние десятилетия широкое распространение получили неправовые соглашения, о роли которых свидетельствуют акты ОБСЕ, ставшие главным инструментом перестройки системы международных отношений в Европе. Положения таких соглашений обладают не юридической, а морально-политической обязательной силой. Неправовые соглашения не входят в сферу действия права международных договоров, что не исключает применения к ним некоторых норм этого права по аналогии, особенно в период формирования правил, регулирующих их действие [28, с. 30].

Основное преимущество закрепления норм в договорном источнике заключается в том, что договорная форма позволяет четко сформулировать правомочия и обязательства сторон, а при их толковании наиболее точно выявить содержание каждого компонента. Зачастую договорные нормы кодифицируют обычные правовые нормы той или иной отрасли, а также развивают и дополняют их. Договорные нормы могут способствовать и формированию аналогичных обычных норм. Если государство не является участником международного договора, однако применяет договорные нормы в своей практике, то это может привести к появлению обычая. При наличии аналогичных договорных и обычных норм они продолжают действовать параллельно для соответствующих государств (см. дело Никарагуа против США 1986 г., Международный суд ООН).

Существуют два понятия заключения договора – в широком смысле и в узком. В широком смысле понятие заключения договора охватывает весь процесс подготовки, принятия и вступления договора в силу, в узком смысле – только стадии принятия и вступления его в силу. Исходя из широкого понимания процесса, во-первых, речь идет о формировании содержания международного договора (оно включает в себя разработку проекта договора и проведение переговоров по такому проекту, принятие текста договора (в соответствии со ст. 9 Конвенции 1969 г. и ст. 9 Конвенции 1986 г. текст договора принимается по согласию всех государств, участвующих в его составлении, за исключением случаев, когда текст договора принимается на конференции путем голосования за него двух третей присутствующих и участвующих в голосовании государств).

Важным элементом международно-договорного нормотворческого процесса являются переговоры, в ходе которых вырабатывается и принимается текст договора. Это сложный процесс определения позиции, оценка позиций других участников, поиск баланса интересов, а также согласование и подготовка взаимоприемлемых формулировок положений договора. Переговоры могут быть прямыми или через уполномоченные ведомства, устными или письменными. Переговоры при участии трех и более государств именуются совещанием. Совещания с участием многих государств называют конференциями. Конференции созываются либо по инициативе государств, либо по решению международной организации. И в том и в другом случае она представляет самостоятельный временный орган участвующих государств. Процесс подготовки договора может происходить в рамках или под эгидой международной организации. В рамках ООН соответствующая деятельность регулируется детальными «Правилами процедуры Генеральной Ассамблеи». Эти правила зачастую берутся за основу при подготовке правил процедуры дипломатических конференций. Порядок подготовки международных конвенций определен Приложением I к Правилам процедуры Генеральной Ассамблеи. Ряд правил в этой области содержится в специальном меморандуме Секретариата – «Подготовка многосторонних договоров».

Существуют два порядка подготовки многосторонних договоров в рамках Генеральной Ассамблеи. В первом случае Ассамблея своей резолюцией утверждает проект договора, подготовленный другими органами, и открывает договор для подписания государствами. Этот порядок используется тогда, когда подготовленный проект не вызывает существенных разногласий. В таком порядке принят целый ряд универсальных договоров, включая и те, что касаются проблем безопасности. Так, Комитет ООН по мирному использованию космического пространства разработал проект, а Генеральная Ассамблея на его основе в 1967 г. одобрила Договор о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела (договор о космосе). Такой порядок является новым в международной практике. Он дает возможность экономить время и средства, содействует росту авторитета Генеральной Ассамблеи и ее роли в международном правотворчестве.

Во втором случае порядок заключается в обсуждении проекта договора, представленного подготовительным органом, и в принятии резолюции о созыве дипломатической конференции для более детального обсуждения и принятия договора. Такой порядок применяется тогда, когда представленный проект не удовлетворяет все государства. Показательна в этом плане подготовка Римского Статута Международного уголовного суда. Проект многие годы разрабатывался Комиссией международного права. Учитывая сомнения ряда государств, Генеральная Ассамблея передала проект на доработку специальному комитету, состоявшему не из экспертов, а из представителей правительств. Этому комитету потребовалось четыре года для доработки проекта, и тем не менее на Римской дипломатической конференции 1996 г. проект был одобрен с большим трудом [28, с. 331].

За принятием текста договора следует установление его аутентичности. Текст договора может быть принят на одном языке, а аутентифицирован на двух и более языках. Эта стадия, ранее редко выделявшаяся, действительно важна, так как установление аутентичности свидетельствует о том, что текст окончательный и подлинный. Однако установление аутентичности не означает юридических обязательств для государств по дальнейшему подписанию и принятию. Практика Международного суда ООН свидетельствует, что своеобразное «предварительное соглашение», не будучи окончательно принятым, но и не оспоренным в течение долгих лет, может устанавливать определенный modusoperandi и перетекать из разряда политических договоренностей (не юридических обязательств) в юридический факт (дело между Сальвадором и Гондурасом, 1992 г.). Установление аутентичности проводится путем подписания ad referendum (подписания под условием) или парафирования (проставление инициалов в углу каждой страницы) представителями государств текста договора или заключительного акта конференции, содержащего этот текст (ст. 10 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., ст. 10 Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г.). Парафирование возможно и в отношении отдельно взятых норм или частей договора. Это будет означать, что соответствующие нормы окончательно согласованы и их более не обсуждают и не меняют. К иным формам аутентификации текста договора относят включение текста договора в заключительный акт конференции (который сам по себе не является правовым актом и который следует отличать от заключительного протокола). Принятый в рамках международной организации текст аутентифицируется подписью должностного лица организации или в результате включения его в резолюцию (так, принятая конференцией Международной организации труда конвенция подписывается председателем конференции и Генеральным директором МОТ). С момента установления аутентичности нормы договора не могут быть изменены. Если после подписания стороны договорятся, что в тексте договора есть ошибка, то она может быть устранена путем парафирования исправленного текста, путем составления соответствующего документа или обмена документами, содержащими исправления, путем замены текста в порядке согласования и принятия нового текста.