Правотворческий процесс - Татьяна Михалева

1.17. Стадии правотворчества. Содержание правотворческого процесса

Правотворческая деятельность представляет собой процесс, протекающий во времени, поэтому он разбивается на ряд последовательных стадий. Обычно выделяют четыре основных стадии правотворческого процесса.

Стадия 1. Наличие правовой инициативы – официальное предложение управомоченных лиц или государственных органов принять тот или иной нормативный акт (круг лиц, обладающих правом законодательной инициативы, как правило, определяется в Основном Законе страны). Законодательная инициатива дополняется разработкой проекта предполагаемого нормативного акта.

Стадия 2. Обсуждение проекта – обсуждение, осуществляемое самим правотворческим органом (иногда выносится за его пределы: на всенародное обсуждение, заключение специалистов-экспертов). Обсуждение завершается решением о вынесении проекта на рассмотрение в тот орган, который будет принимать закон.

Стадия 3. Принятие и утверждение проекта нормативно-правового акта компетентным государственным органом.

Стадия 4. Обнародование правотворческого решения – доведение его до сведения населения, без чего принятые законодательные акты не могут исполняться. Процесс правотворчества строго регламентирован правом. Порядок осуществления законотворческой деятельности в Республике Беларусь закреплен как на конституционном уровне, так и в Законе Республики Беларусь «О Национальном собрании Республики Беларусь», регламентах Палаты представителей и Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь. Иные субъекты правотворчества также имеют свои регламенты (положения) либо иные нормативные правовые документы, устанавливающие порядок осуществления правотворческой деятельности.

Весь процесс правотворчества подразделяется на два этапа, каждый из которых включает несколько стадий.

Этап I. Предварительное формирование государственной воли (подготовка проекта).

Данный этап имеет следующие стадии:

1) принятие решения о подготовке проекта; утверждение плана правоподготовительных работ. Такое решение может исходить от высшего законодательного органа страны в форме поручения своим постоянным комиссиям, Правительству или иному органу. Законопроект может быть подготовлен и по инициативе субъектов, обладающих правом законодательной инициативы;

2) предварительные работы, предшествующие составлению текста проекта. Выявляется общественная потребность в урегулировании данной сферы общественных отношений; определяется фактическое положение дел, а также цели предполагаемого правового регулирования; анализируется действующее законодательство по данному вопросу для определения, достаточно ли будет изменений в действующие акты или необходимо подготовить новый акт; просчитываются последствия принятия нового акта, а также возможные затраты финансовых и иных ресурсов, доходы, издержки и т. д.; вырабатываются основные положения будущего акта;

3) подготовка первоначального текста проекта. Обычно образуются рабочие комиссии (группы), включающие представителей основных заинтересованных органов, общественных организаций, ученых-юристов и др. Чрезвычайно важно привлечь к работе именно специалистов, как в области права, так и в области тех общественных отношений, которые подлежат нормативному урегулированию;

4) предварительное обсуждение проекта. Формы обсуждения проекта могут быть самыми разнообразными: широкое обсуждение на местах (в трудовых коллективах, учебных заведениях и т. п.); расширенные заседания рабочих комиссий; обсуждение в печати и на телевидении; рецензирование проекта научно-исследовательскими учреждениями; отзывы и заключения на проект со стороны органов, не участвующих в его разработке и т. д.). Важнейшие законопроекты выносятся на всенародное обсуждение;

5) обработка и окончательное редактирование проекта. Выполняется после учета всех замечаний и предложений, как правило, рабочей комиссией (группой), которая составляла первоначальный текст проекта.

Этап II. Возведение государственной воли в закон (деятельность правотворческого органа по рассмотрению и принятию нормативного акта).

На нижеперечисленных стадиях работа вступает в официальную фазу и осуществляется самим правотворческим органом – это:

1) внесение проекта в официальном порядке в соответствующий правотворческий орган от имени органа или организации, разработавших его. Правом официального внесения законопроектов в высший представительный орган страны (право законодательной инициативы) пользуются определенные полномочные органы, организации и лица, предусмотренные в Конституции. Вместе с проектом представляется пояснительная записка, которая содержит обоснование необходимости принятия акта, развернутую характеристику его целей, задач и основных положений, его место в системе законодательства, а также ожидаемых последствий принятия акта;

2) внесение рассмотрения проекта в повестку дня заседания (сессии);

3) обсуждение проекта;

4) официальное принятие нормативного правового акта, (все предыдущие стадии тесно связаны с данной; процедура детально регламентируется);

5) подписание и официальное обнародование принятого нормативного акта: официальное опубликование принятого акта в особом, предусмотренном законом порядке, а также его официальное обнародование в иной форме (по телевидению, радио, путем рассылки официальных текстов в заинтересованные органы). Применительно к законодательным актам обязательными стадиями законотворческого процесса являются также одобрение принятого законопроекта Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь и обязательная предварительная конституционная экспертиза закона Конституционным Судом Республики Беларусь.

1.18. Нормотворческая техника: понятия и принципы

В соответствии с Законом «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» нормотворческая техника трактуется как система правил подготовки проектов нормативных правовых актов (ст. 1).

Законодательная техника имеет две основные цели:

1) рационально, адекватно урегулировать общественные отношения, не допустить пробелы, изложить текст нормативного акта четко, определенно, недвусмысленно и в то же время кратко, единообразно;

2) сделать нормативные акты понятными, ясными для лиц, которым они адресованы (субъектам правоприменения).

Общие требования, предъявляемые к нормативному правовому акту, изложены в ст. 23 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь:

• нормативные правовые акты должны быть внутренне согласованными, логично построенными и соответствовать нормотворческой технике;

• при изложении текста нормативного правового акта сначала размещаются более общие, а затем более конкретные положения;

• термины и понятия, используемые в тексте нормативного правового акта, должны быть понятными и однозначными;

• при изложении правовых норм нормативного правового акта следует избегать как чрезмерно обобщенных, так и чрезмерно детализированных формулировок, а также дублирования нормативных предписаний и их множественности по одному и тому же вопросу;

• названия нормативного правового акта, раздела, главы и статьи должны быть лаконичными, четко сформулированными и отражать их основное содержание;

• изложение нормы нормативного правового акта должно быть лаконичным, преимущественно утвердительным и в настоящем времени;

• нормативные предписания о порядке вступления в силу нормативного правового акта, об изменении и (или) дополнении, о признании утратившими силу нормативных правовых актов (их структурных элементов), а также поручения государственным органам (организациям) излагаются в виде заключительных положений нормативного правового акта.

Особенности порядка подготовки проектов различных видов нормативных правовых актов, технико-юридические требования к их оформлению определяются Правилами подготовки проектов нормативных правовых актов, утвержденными Указом Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. № 359 «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности» (далее – Правила).

Так, в п. 41 Правил устанавливаются основные требования нормотворческой техники:

• логическое построение проекта акта;

• краткость и точность изложения норм проекта акта;

• полнота правового регулирования проектом акта соответствующей сферы общественных отношений;

• ясность, простота и доступность языка изложения проекта акта, исключающего различное толкование его норм;

• оформление проекта акта в соответствии с установленными правилами делопроизводства.

Логическое построение проекта акта обеспечивается последовательностью, взаимной связью и согласованностью положений проекта акта, отсутствием в нем внутренних противоречий. В акт включаются положения, соответствующие предмету его правового регулирования. При изложении текста проекта акта сначала размещаются нормативные предписания общего характера, устанавливающие принципы правового регулирования и содержащие правила, которые должны учитываться при формулировании последующих нормативных предписаний. В проекте акта, устанавливающем порядок определенной деятельности, нормативные предписания располагаются согласно последовательности осуществления действий. Нормативные предписания, которыми устанавливаются какие-либо исключения из общего правила, включаются, как правило, в акт, содержащий общее правило.